省人大常委會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國大氣污染防治法》《湖南省大氣污染防治條例》《湖南省重污染天氣防治若干規定》實施情況的報告

——2024年9月23日在省十四屆人大常委會第十二次會議上

省人大常委會副主任 張劍飛

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

根據省人大常委會“法治護航高質量發展三年行動”和“法治護綠人大行”總體安排，7至9月，省人大常委會開展了《中華人民共和國大氣污染防治法》《湖南省大氣污染防治條例》《湖南省重污染天氣防治若干規定》（以下簡稱“一法一條例一規定”）實施情況檢查，同時兼顧水、土壤污染防治和突出生態環境問題整改情況檢查。省人大常委會黨組書記、副主任烏蘭擔任組長，8名常委會主任會議和黨組成員分別帶隊赴14個市州開展檢查。現將檢查情況報告如下：

這次執法檢查有四個突出特點：一是堅持宣講黨的二十屆三中全會精神和執法檢查相結合。檢查組所到之處帶頭宣講三中全會精神，引導各方面以實際行動落實黨中央關于深化生態文明體制改革決策部署。二是突出問題導向。重點檢查4個方面28個重點條款實施情況，8個檢查小組共發現共性問題和具體問題435個。三是實現執法檢查全覆蓋。全省四級人大同步開展執法檢查，首次組織五級人大代表進代表聯絡站參加“法治護綠人大行”，共有3.6萬名代表進站履職。四是創新檢查方式。舉辦學法講法專題講座，開展法律問卷調查，組織調研生態環境衛片圖斑與監測網絡建設情況。堅持明查暗訪，檢查市縣部門單位135個、走訪企業和現場286家。

總體看，省人民政府及有關部門堅決貫徹落實習近平生態文明思想和習近平總書記關于湖南工作的重要講話和重要指示批示精神，認真貫徹“一法一條例一規定”，突出十大重點領域，抓好八大攻堅工程，全省生態環境質量總體改善，人民群眾的獲得感幸福感明顯增強。但是，我省在2023年中央污染防治攻堅戰成效考核中排名靠后，大氣污染物排放量處于高位，重污染天氣頻發，重點領域、重點時段污染問題突出，對標中央要求、群眾期盼和“提檔進位”目標有差距，法律法規實施存在薄弱環節和突出問題。

一、存在的主要問題

（一）執法主體用法普法不到位。一些執法部門的同志對法律法規不熟悉，學法懂法用法存在較大差距。“誰執法誰普法”的職責落實不到位，普法宣傳的廣度和深度不夠。從這次執法人員參加“一法一條例一規定”法律問卷調查的成績看，60分以下的近30%，郴州、永州、邵陽的平均分不足60分。暗訪發現，80%的涉氣重點企業、污水處理廠不知道去年省里出臺了重污染天氣防治若干規定、城鎮污水管網建設運行管理若干規定。

（二）政府法定職責落實有差距。一是空氣質量改善責任履行不夠有力。“法”第3條、“條例”第2條規定政府對大氣環境質量負責，使大氣環境質量達到規定標準并逐步改善。2022年優良天數比例未達到國家下達指標；2023年，PM2.5濃度和重污染天數兩項指標均未完成國家年度考核目標，益陽、婁底、衡陽三市PM2.5濃度和重污染天數均有反彈，環境空氣質量下降；14個市州所在城市僅有4個市州達到國家二級標準，同比減少4個；在中央污染防治攻堅戰成效考核中大氣污染防治工作扣分率高達87%，導致退檔退位。二是重污染天氣應對不夠有力。“法”第六章、“規定”第5條對重污染天氣應對有規定。但大氣污染分析不經常、監測不實時、應急不響應的情況仍然存在，縣一級對成因分析、預報預警、應急響應的法定措施幾乎沒有落實。三是產業結構偏重、能源結構偏煤、交通運輸結構偏公路的特征仍然比較突出。“法”第2、32、50條、“條例”第8、17條規定優化產業結構和布局，調整能源、交通結構，減少大氣污染物排放。但六大高耗能行業增加值占規工比重為31.3%，煤炭消費占比偏高，天然氣消費占比較低，公路運輸量占比高于全國平均占比，鐵路運輸量占比較低。四是監管責任落實不夠有力。“法”第5條、“條例”第2、3條對部門監管責任做出規定，但實施有差距。生態環境、住建、交通運輸、農業農村、公安等負有大氣污染防治監管職責的部門，在職能交叉領域的權責邊界沒有徹底厘清，“三管三必須”要求沒有落實到位，一些部門監管執法走過場，對違法違規行為不敢動真碰硬，尤其是對市政工程、國有企業和當地的利稅大戶搞“綠燈”通行。五是機動車、揚塵、秸稈露天焚燒等重點領域管控不夠有力。“法”第4章第3節、“條例”第16至21條、“規定”第7、8條對機動車大氣污染防治作了規定。全省機動車保有量為1424.9萬輛，但新能源車保有量只有72.6萬輛，而柴油貨車保有量達83.6萬輛（國三及以下還有13.9萬輛），機動車排放污染成為大氣污染的主要來源。“法”第69至72條對建設施工單位的防塵措施作出了嚴格規定。但一些建筑、拆遷、市政道路以及產業園區“三通一平”施工項目揚塵污染問題仍然突出，暗訪的30個項目有14個沒有落實“六個百分百”揚塵管控措施，如張家界慈利縣零龍公路旁一處山體進行砂石采挖及篩選作業時，沒有采取任何抑塵除塵措施；岳陽胥家橋物流園旁邊路網建設沒有透水鋪裝或者覆蓋，裸露地面沒有設置防塵網。“條例”第25條規定政府應當劃定區域，禁止露天焚燒秸稈。除常德市今年8月底劃定了區域外，其余的市州、縣市區均還沒有完成區域劃定工作，大部分縣級政府沒有按照“法”第76條要求建立秸稈收集、貯存、運輸和綜合利用服務體系，秸稈離田利用率低，絕大部分秸稈直接還田或一燒了之。“法”82條、條例“28條”對燃放煙花爆竹有明確規定，但部分市、縣焚燒垃圾、隨意燃放煙花爆竹屢禁不止。邵陽在節假日和紅白喜事燃放煙花爆竹的習俗比較濃厚，特別在春節期間尤其嚴重。

（三）企業主體責任落實有待加強。“一法一條例一規定”共36個條款對企業事業單位和其他生產經營者的主體責任作了規定，但落實有差距。一是部分企業違法排污問題比較突出。全省95%以上涉氣重點企業為最低環保績效等級，防污治污能力總體偏低。部分企業廢氣收集效率低、治理設施建設滯后、提標改造進展緩慢，長期偷排偷放，沒有履行好防止、減少大氣污染的主體責任。婁底冷水江鋼鐵有限責任公司高爐煤氣發電鍋爐煙氣脫硫系統故障，二氧化硫長期超標，最多超標5.6倍；株洲市栗雨工業園分布多家揮發性有機物排放企業，氣味擾民問題突出，群眾反復投訴。二是重污染天氣應急響應還不夠有力。部分企業沒有按照“法”第96條、“規定”第5條要求制定重污染天氣應急響應實施方案和落實措施。在應對去年12月底的重污染天氣過程中，從納入減排清單的企業總用電數據看，永州、懷化、郴州下降趨勢不明顯，省內4家鋼鐵公司均未嚴格落實響應措施。三是餐飲油煙污染防治需要加大整治力度。全省有近10%的餐飲企業沒有按要求安裝油煙凈化設施，有些居民住宅樓存在違規新建、改建、擴建餐飲服務項目的現象。四是監測數據存在作假問題。有的企業監測數據不準確，有的甚至干擾、逃避自動監測設施監控，篡改監測數據。第三方監測機構弄虛作假問題比較嚴重，去年“雙隨機”監督檢查，被抽查的30家生態環境監測機構有18家存在嚴重問題，其中6家機構出具虛假報告。

（四）水環境基礎設施存在短板。一是城市雨污分流任務繁重，管網錯接漏接混接現象比較嚴重。湖南省城鎮污水管網建設運行管理若干規定（以下簡稱“若干規定”）第1、3條對編制排水與污水處理專項規劃、實行雨污分流作出規定，但32個設市城市中有10個城市的現行排水專項規劃保留了合流制，全省合流管網仍有7800公里。14個市州中心城區雨污管網錯接混接比較多、不少缺陷塌陷尚未完成修復。二是生活污水收集處理效能較低，部分水體返黑返臭。“若干規定”第8條規定推行污水處理績效付費管理制度。全省城市生活污水處理廠進水BOD濃度高于100毫克/升的規模占比僅為25.11%。城市生活污水集中收集率為58.5%（全國平均水平68.6%），大量污水直排，懷化市城區每天仍有5.8萬噸生活污水直排太平溪，湘西州吉首市每天上萬噸污水直排萬溶江。三是醫療和工業廢水監管不夠有力。“若干規定”第7條對醫療機構、工業企業排水進行了規定。我省20張床位以上醫療機構共計3124家，未配套污水處理設施169家；污水處理工藝中有生化處理的僅有939家，其余均只有消毒處理，醫療廢水的底數、處理程度、排放去處等情況沒有精準掌握。全省97個產業園區沒有建設獨立的工業污水處理設施，部分園區污水處理廠不具備處理重金屬、特征有機污染物的能力，排放的有毒有害物質影響生活污水處理廠正常運行。衡陽常寧松柏工業園區的工業污水處理廠處于停運狀態，工業污水直排城鎮污水管網，導致生活污水處理廠運行出現異常，氨氮濃度嚴重偏高。

（五）突出生態環境問題整改任務推進不夠有力。4次中央環保督察和6部長江經濟帶生態環境警示片共反饋我省317個問題，其中有6個問題未達到序時進度，41個問題還處于整改時限，第三輪中央環保督察交辦的51個問題需要全力整改。部分整改工作不嚴不實。長沙鉻鹽廠、益陽大通湖、常德珊珀湖等點位問題超期較長時間仍未完成銷號。土壤污染狀況調查和風險管控亟需加力，850塊優先監管地塊中還有196塊未完成風險管控任務，47個縣的耕地土壤重金屬污染成因排查任務僅完成12個。

此外，在執法檢查過程中，各有關方面對修改法律法規提出了一些意見和建議，需要大力推進“立改廢釋”工作。

二、幾點建議

（一）深學篤行習近平生態文明思想，全面增強貫徹實施“一法一條例一規定”的思想自覺和行動自覺。要對標對表美麗中國建設要求，準確把握黨的二十大和二十屆三中全會關于新時代深化生態文明體制改革的目標任務，結合湖南實際抓好改革任務落實，完善生態文明基礎制度、生態環境治理體系和綠色低碳發展機制，不斷提高生態環境治理體系和治理能力現代化水平。堅持精準治污、科學治污、依法治污，維護好人民群眾的環境權益。落實“法”第7條、“條例”第6條，嚴格實施“誰執法誰普法”責任制，持續深入開展普法宣傳，不斷提升領導干部、執法人員、企業事業單位負責人和全體公民的法治意識。

（二）壓實法定責任，促進空氣環境質量持續改善。以全面改善空氣質量為核心，以推進PM2.5濃度、優良天數比例、重污染天數比例達標為重點，以全面貫徹“一法一條例一規定”為抓手，做實做深做細各項大氣污染治理工作。一是要堅持源頭治理。大力推動能源綠色低碳轉型，提升重點領域和行業能效水平；加大重點行業落后產能淘汰力度，推動大規模設備更新，遏制“兩高”項目盲目發展，優化產業布局；有效推動大宗貨物運輸公轉鐵、公轉水，推進“多式聯運”“散改集”“外集內配”等運輸模式，提高清潔方式運輸比例。二是要堅持重點治理。聚焦重污染天氣消除、臭氧污染防治、柴油貨車污染治理標志性戰役，深入開展鍋窯爐超低排放與深度治理、涉VOCs重點行業全流程整治、老舊機動車淘汰與非道路移動機械監管、加油站油氣回收和成品油流通市場綜合治理、建筑施工和道路及裸土揚塵治理、餐飲油煙和煙花爆竹等生活源污染整治、省屬國有企業綠色發展水平提升等重點工作。三是要扛牢法定職責。未達到國家大氣環境質量標準城市的縣級人民政府要及時編制大氣環境質量限期達標規劃，開展大氣污染成因分析。長沙、株洲、湘潭、常德、益陽、衡陽、婁底等通道城市要及時修訂大氣環境質量限期達標規劃或達標攻堅行動計劃，明確達標路線圖及重點任務，健全重污染天氣應對機制。各市州、縣市區要落實秸稈綜合利用和區域禁燒制度，因地制宜劃定禁燒區、限燒區，推動科學有序管理，實現“以疏促禁”；加速培育秸稈綜合利用市場主體，加大各類獎補、支持力度，實現“以用促禁”。各有關政府和部門要加強空氣質量預測預報能力建設和形勢分析會商，實現地區間、部門間信息實時共享。

（三）加快補齊短板弱項，解決生態環境突出問題。全面落實“規定”和“若干規定”，推動生態環境突出問題依法解決。省人民政府要組織開展各類污染源的成因分析和機理研究，進一步摸清全省污染底數，充分運用好污染成因分析報告和土壤污染狀況調查報告，科學指導污染防治。市州、縣市區人民政府要推進排水與污水處理專項規劃修編工作，抓好污水管網配套建設和雨污分流改造，明確工作目標、路線圖和時間表；加快推進“廠網一體化”和“按效付費”制度；壓實第三方機構的運維和監測責任，杜絕部門監管缺位和監測弄虛作假。

（四）抓好問題整改，做到標本兼治。要將問題整改作為重要政治任務，堅持問題導向、目標導向、結果導向相統一，壓緊壓實整改責任，科學制定整改方案。要同時抓好中央環保督察、長江經濟帶生態環境警示片中反映的問題和人大執法檢查及省級各類專項行動指出的突出生態環境問題整改，并舉一反三推動問題系統解決；同時推進大氣、水、土壤、固廢污染的溯源治理，依靠科技和法律持續提升治理能力；同時完整準確全面貫徹新發展理念，切實轉變發展方式、生產方式和生活方式。

以上報告，請予審議。