在法制化軌道上推進

我省人大預算審查監督工作縱深發展

省人大常委會黨組副書記、副主任張劍飛

《湖南省預算審查監督條例》已經省第十三屆人大常委會第三十二次會議審議通過，將于10月1日起正式施行。省人大常委會黨組對《條例》的出臺高度重視，常委會黨組書記、副主任劉蓮玉同志專門指示要求抓實抓細《條例》的宣傳貫徹工作。下面，我對貫徹實施好《條例》提三點意見。

一、提高站位，深化認識，切實增強貫徹實施《條例》的思想自覺

習近平總書記在中央人大工作會議上強調：“要用好憲法賦予人大的監督權，實行正確監督、有效監督、依法監督”。

習近平總書記關于“三個監督”的重要論述，為新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進人大預算審查監督工作指明了方向、提供了遵循。貫徹落實《條例》，既是堅持全過程人民民主、落實以人民為中心發展思想的重要體現，也是促進依法理財、依法行政的重要舉措。全省各級人大、政府以及相關部門都要從政治高度充分認識出臺《條例》的重要意義。

（一）制定出臺《條例》是貫徹落實黨中央、全國人大有關決策部署的具體行動。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對加強人大預算審查監督作出了一系列重要決策部署。黨的十八大提出加強對政府全口徑預算決算的審查和監督，黨的十八屆三中全會要求加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能，黨的十九屆三中全會進一步提出加強人大對預算決算、國有資產管理等的監督職能。為此，近年來，中央就預算審查監督重點向支出預算和政策拓展、加強地方人大對政府債務的審查監督、國有資產管理情況監督、審計查出問題整改監督等下發了一系列文件。全國人大出臺了推進預算聯網監督、建立預算審查前聽取人大代表和社會各界意見的制度。為貫徹落實黨中央決策部署和全國人大常委會要求，省委、省人大常委會也及時出臺了各項改革的具體舉措。這些改革舉措的出臺，對人大預算審查監督賦予了新職責，提出了新要求。《條例》緊扣新職責、新要求，分9章45條，就人大對政府預算的審查批準、預算執行監督、預算調整的審查批準、決算的審查批準、地方債務審查監督、審計查出問題整改監督等方面作了進一步規定，通過地方立法使黨的主張成為法律意志和法律規范，將黨言黨語轉化為法言法語，實現了立法和改革部署的有機銜接。

（二）制定出臺《條例》是人大審查監督政府預算的法制保障。法律是治國之重器，良法是善治的前提。習近平總書記對立法工作提出了“凡屬重大改革都要于法有據”“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是更多地關注好不好、管不管用、能不能解決實際問題”等系列重要論述，指出要加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系和有力的法治保障體系。為適應新形勢新任務新要求，2014年全國人大常委會審議修改了預算法，今年3月全國人大又修改了地方組織法，在法律上進一步規范了人大及其常委會的預算審查監督職權。2001年我省出臺了《湖南省縣級以上人民代表大會常務委員會預算審查監督條例》，經過20多年的發展，其中很多條款已不適應新形勢、新要求，需要予以廢止。這次出臺的《條例》以習近平法治思想為指引，以憲法、預算法、監督法和地方組織法等相關法律為依據，聚焦黨中央關于預算審查監督的決策部署和省委要求，同時將我省實踐中行之有效的經驗提煉、總結，構建了《條例》的主線、脈絡，為《條例》提供了法理依據。《條例》依照法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序，結合實際，將上位法及相關規定進行細化和具體化，是人大審查監督政府預算的法制保障。

（三）制定出臺《條例》是實現全過程人民民主的必然要求。全過程人民民主是中國特色社會主義民主制度優越性的生動體現，具有最管用、最廣泛、最科學的鮮明特征。人大代表來自人民、根植人民，在預算審查監督中發揮代表主體作用，就是踐行以人民為中心的價值取向和人民當家做主的制度安排。人大預算審查監督始終把維護人民群眾根本利益作為根本目標，通過人大代表依法履職，踐行全過程人民民主，將人民的知情權、參與權、表達權、監督權落實到預算審查監督全口徑全過程。《條例》對突出代表主體地位、發揮代表作用作出明確規定，要求“縣級以上人大常委會要發揮代表在預算審查監督中的主體作用，利用預算聯網監督系統為代表履職提供預算查詢、分析服務，提升人大代表的預算審查監督履職能力和水平”，這是促進各級人大及其常委會強化預算審查監督，確保預算收支能更好體現民生至上的理念，體現人民對預算收支的參與管理和監督，更好發揮人民代表大會制度作為支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度作用，促進各級政府強化預決算管理和審計監督的必然要求。

二、扛牢責任，堅定實施，切實增強貫徹落實《條例》的行動自覺

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。各級各部門都要學習、熟悉《條例》，嚴格執行《條例》，運用《條例》做好預算管理和預算審查監督工作。

（一）深入學習《條例》。全省各級人大常委會特別是財經委、常委會預算工委要強化學習培訓，先學一步，把《條例》學習宣傳抓緊抓實。今天的視頻會，就是省人大財經委、常委會預算工委積極發揮表率作用，以上率下的具體體現。部分地方人大（比如郴州市臨武縣）自行印制《條例》單行本，組織專題學習和講座，值得肯定。財政、審計、稅務等部門和各預算單位都要采取多種方式加強對《條例》的學習培訓，把學習《條例》與學習習近平新時代中國特色社會主義思想結合起來，與學習《預算法》《監督法》《地方組織法》等其他法律法規和國家的重大方針政策結合起來，與落實黨中央重大決策部署和省委工作要求結合起來，與推動當前工作和實現高質量發展結合起來，切實增強貫徹落實《條例》的行動自覺。

（二）廣泛宣傳《條例》。良好的輿論氛圍是保障《條例》得到全面貫徹落實的重要環節。各級各部門要開展豐富多樣的宣傳活動，充分利用廣播、電視、報刊、網絡等多種形式，廣泛深入宣傳《條例》，營造濃厚氛圍，真正讓《條例》深入人心，以法律來武裝頭腦、用法律來指導預算工作實踐；制作專門單行本和普法讀本，將《條例》納入全省普法重點內容；通過送法上門、專家解讀、專題培訓等形式，組織財政、審計和預算單位相關人員開展深入學習，深化對《條例》的理解運用，更好促進工作開展。

（三）嚴格執行《條例》。管好人民的“錢袋子”，加強政府預算管理和監督，既是政府及相關部門的政治責任，也是法定職責。近幾年，審計工作報告反映，我省財政管理中預決算草案編制不夠完整細化、預算執行不夠嚴格、預算調整未全面到位、部分專項資金分配管理不夠規范、一些地方政府債務風險仍然嚴峻等問題比較突出。針對這些問題，《條例》明確了在預算編制、執行、調整、決算和一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算事前、事中、事后的全口徑全過程進行審查監督；明確了地方政府債務審查監督重點內容、政府向人大報告債務的機制；規范了審計工作報告和審計查出問題整改情況報告的重點內容、突出問題整改機制、滿意度測評、審計結果運用等方面具體內容。這些規定非常重要，既是對人大提的要求，也是政府及相關部門必須支持配合、不折不扣必須落實的法定義務。全省各級人民政府以及財政、審計、稅務、預算單位，都要認真對照《條例》規定的法定責任，做到知責明責盡責、守好用好護好人民的“錢袋子”。比如，《條例》明確規定“縣級以上人民政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的三十日前，將本級預算草案初步方案提交本級人民代表大會財政經濟委員會進行初步審查”，這就要求財政部門及早部署預算編制工作，改進預決算報告草案編制，調整優化支出結構，加強重點支出和重大投資項目預算管理，豐富和完善向代表大會及常委會提供預決算審查、預算執行情況和決算審查監督的相關資料，在規定時間內提交相關資料。又如，《條例》規定“審計工作報告應當報告本級預算執行、決算草案以及其他財政收支的審計情況，重點報告對預算執行及其績效的審計情況；納入年度審計計劃的重點事項、重大政府性投資項目審計情況；審計查出的問題以及問題清單；審計查出問題的原因分析以及建議”，這要求審計部門把責任壓實好，緊扣人大預算審查監督要求安排審計工作，加大審計監督力度，完善審計工作報告機制，積極服務本級人大常委會對預算的審查監督。

三、擔當作為，開拓創新，努力開創人大預算審查監督工作新局面

人大預算審查監督工作涉及內容廣，專業性強，又普遍面臨人少事多的矛盾。這種情況下，要嚴格依照法定職責，限于法定范圍，遵守法定程序，統籌兼顧，“彈好鋼琴”，聚焦重點工作，突出重點任務，擔當作為，開拓創新，努力開創人大預算審查監督工作新局面。

一是強化預算審查監督。聚焦黨中央重大方針政策、決策部署和省委工作要求的貫徹落實情況，加強對支出預算總量與結構、部門預算、財政轉移支付、預算收入編制等重點審查監督，確保黨中央重大方政策和決策部署、省委要求在預算編制、預算執行中得到貫徹落實。在預算初步審查、審查批準、預算調整和決算審查批準、預算執行監督過程中，突出運用法治思維和法治方式開展審查監督，廣泛聽取有關專門委員會、人大代表、專家顧問和有關政策利益相關方代表的意見建議，使預算更好地察民情、聚民智、惠民生。既監督把蛋糕分好，資金更多地向民生領域傾斜，又監督把錢花好，把錢用在“刀刃上”，看好人民的“錢袋子”。

二是強化政府債務審查監督。加強對政府債務的審查監督，是黨中央明確交給地方人大的重要任務。上半年，蓮玉書記帶隊到了湘潭、建輝到了懷化、我到了郴州，對地方政府債務情況開展了專題調研，從了解的情況看，問題比較突出，情況比較復雜，形勢比較嚴峻，特別是平臺公司轉型艱難、專項債券效果不如人意、隱性債務新增難以遏制、縣級“三保”難度日益加大等問題比較突出。要緊緊盯住政府債務限額的合理性、一般債務項目的合規性、專項債務項目的科學性，突出全口徑審查全過程監管。事前，加強對項目庫建設監督，推進項目的前期準備和儲備；事中，加強對債券發行和撥付的監督，推動債券資金盡快形成實物工作量；事后，加強對債務余額、績效等情況開展監督，推動防范化解地方政府債務風險，堅決守住不發生系統性區域性風險的底線。

三是強化預算績效監督。2018年，國務院出臺了《關于全面實施預算績效管理的意見》，要求建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。為加強對預算績效的審查監督，省內一些地方進行了積極的探索，比如，株洲市建立了由市人大常委會主導，財政、審計、資金使用部門多方協同聯動，將“部門自評、財政評價、審計評審、人大評議”四種舉措有機結合，對財政資金使用績效情況開展監督的“四評”工作機制，2018年來，共評議財政資金29項，涉及金額18億元，調整優化預算1.32億元，取得較好成效，要積極推廣這些好的經驗做法。“四審”工作過去提的比較多，真正實施的還不多，下一步，要把“四審”作為預算審查監督的重要內容，在預算初步審查環節，加強對支出政策、財力保障、預算安排和使用效益的審查；預算執行后實行財政綜合評價、審計評審、第三方評估、人大代表評議和滿意度測評，力求從不同維度進行比對、考量，全面、客觀地反映資金管理、運行效果和存在的問題，改變過去部分預算單位重投入輕績效、資金分配“撒胡椒面”、低效無效、閑置沉淀現象，推動把每一分錢用在刀刃上，實現花錢必問效，無效必問責。

四是強化審計查出問題整改監督。對審計查出突出問題整改情況開展跟蹤監督，是各級人大及其常委會依法開展預算、決算審查監督的重要方式。這些年，隨著審計監督的力度不斷加大，每年審計發現的問題較多，一些問題如預決算草案編制不夠完整細化、預算執行不夠嚴格、預算調整未全面到位等問題“年年審，年年有”，長期得不到整改。針對這些問題，省人大常委會創新審計整改監督方式，在聽取審議相關報告的基礎上，對重點整改單位開展滿意度測評，推動審計查出問題真整改、真整改到位。今年，我們梳理了審計工作報告反映的500多個問題，從問題性質、資金規模等選取了審計移送案件、省級財政管理、政府債務和國有資產管理4個方面問題作為審計整改突出問題，從問題性質、資金規模等確定審計整改突出問題，并據此確定10個整改責任部門單位和4個縣級人民政府進行跟蹤督辦。《條例》將“審計查處問題整改情況”單獨成章，明確了審計查出問題整改情況報告內容、整改機制、結果運用等。要繼續加大審計查出問題整改跟蹤監督力度，采取座談、聽取匯報、實地察看、上門督辦、調閱資料、隨機抽查等多種形式進行跟蹤督辦，邀請人大代表和專家參加，聽取審計查出問題整改情況報告的同時分別聽取跟蹤監督突出問題的整改責任部門單位的整改情況報告并開展滿意度測評，推動審計查出問題整改，提升監督實效。

五是強化預算聯網監督。開展預算聯網監督是貫徹落實黨中央關于加強人大預算審查監督重要部署的具體舉措。省人大常委會立足“人大視角、法治思維”，找準聯網監督預算的著力點，不斷完善預算聯網監督系統功能，實現預算審查監督的網絡化、智能化，提高預算審查監督效能。省人大預算審查監督新平臺于7月1日正式上線，為人大預算審查監督提供了智能化的“第三只眼”。8月份，省人大常委會下發了《關于推進人大預算審查監督平臺建設的指導意見的通知》，要求各市州、縣市區在今年年底前完成軟件安裝，明年元月起利用平臺進行智能化預算審查監督。張家界市永定區見事早、行動快，7月份舉行了人大預算審查監督平臺上線儀式。希望全省各級人大常委會及人大財經委、常委會預工委堅持依照法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序開展預算聯網監督工作，把預算審查監督平臺作為新時代提升人大預算審查監督實效的有力抓手，加快平臺建設和應用，真正做到“聯得上、用得好、有實效、可持續”，不斷提升人大預算審查監督的智能化水平。同時，要加強預算聯網監督干部隊伍建設，強化人才保障和智力保障。對預算聯網監督發現的問題，向本級人民政府及其相關部門通報，本級人民政府及其相關部門應當核實處理并反饋處理情況。開發手機APP，依托“智慧人大”實現聯網平臺為人大常委會組成人員、人大專委會、人大代表提供多元化服務，充分發揮預算聯網監督系統為代表履職提供預算信息查詢、分析服務等功能，提升人大代表的預算審查監督履職能力和水平。