《湖南省預算審查監督條例》解讀

省人大財經委副主任委員、常委會預算工委主任 歐陽煌

為加強縣級以上人大及其常委會對政府預算的全口徑審查和全過程監管，強化預算約束，提高財政資金使用績效，保障和促進經濟社會健康發展，切實實行正確監督、有效監督、依法監督，2022年7月28日，省十三屆人大常委會第三十二次會議審議通過了《湖南省預算審查監督條例》（以下簡稱《條例》）。現對《條例》主要內容解讀如下。

一、《條例》出臺背景

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把加強人大預算審查監督、國有資產管理監督職能作為堅持和完善人民代表大會制度、完善國家監督體系，推進國家治理體系和治理能力現代化的一個重要抓手，作出了一系列重要部署。黨的十八大提出“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”。黨的十八屆三中全會提出“加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能”。黨的十九屆三中全會提出“加強人大對預算決算、國有資產管理等的監督職能”。在去年召開的中央人大工作會議上，習近平總書記明確提出“要用好憲法賦予人大的監督權，實行正確監督、有效監督、依法監督”，為做好新時代人大預算審查監督工作指明了前進方向，提供了理論武裝和基本遵循。

2014年8月，全國人大常委會對《中華人民共和國預算法》（以下簡稱預算法）進行重大修訂后，黨中央相繼出臺了預算審查監督重點向支出預算和政策拓展、加強地方人大對政府債務審查監督、國有資產管理情況監督、審計查出問題整改監督等重大改革舉措。全國人大常委會出臺了推進預算聯網監督、建立預算審查前聽取人大代表和社會各界意見的制度，不斷完善人大預算審查監督組織制度和工作制度。2022年3月，全國人大十三屆五次會議修正的《地方組織法》又將國有資產管理情況、審計整改、政府債務監督進一步明確為人大及其常委會監督職責。為貫徹落實黨中央決策部署和全國人大常委會要求，省委、省人大常委會及時出臺了各項改革的具體舉措。這些改革措施的出臺，對人大預算審查監督賦予了新職能新職責，提出了新要求，推進了預算審查監督向縱深發展，使人大預算審查監督范圍更廣、外延更寬、要求更高、監督方式更多。這些改革舉措，需要結合我省人大預算審查監督工作實際，通過地方立法使其成為法律意志和法律規范，以適應新時代新使命新要求。同時，這些年來，我省各級人大及其常委會在預算審查監督實踐中積極探索，形成了一些行之有效的做法，需要通過制定地方性法規予以總結鞏固和完善。

省人大常委會黨組高度重視《條例》的制定出臺，將《條例》列入2022年立法工作計劃，常委會黨組書記、副主任劉蓮玉多次作出指示。常委會黨組副書記、副主任張劍飛帶領財經委、預算工委深入郴州等市縣調研，研究《條例》框架、內容。常委會黨組副書記、副主任謝建輝帶領法制委、法工委以及財經委、預算工委深入婁底等市縣調研，并根據常委會組成人員的審議意見反復修改完善，確保了《條例》順利出臺。

二、條例的主要內容

《條例》依照法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序，緊扣地方人大預算審查監督的實際需要，將上位法及相關規定進行細化和具體化，充分體現黨中央、全國人大常委會以及省委制定出臺的關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展等一系列重要改革舉措的精神，總結我省預算審查監督工作的實踐經驗和成功做法，在遵循地方立法“不抵觸、可操作、有特色”和“務實管用”原則下立法。《條例》共9章、45條，明確了人大預算審查監督機構的職權職責、基本原則、監督方式等，對預算的審查和批準、預算執行監督、預算調整的審查和批準、決算審查和批準、地方政府債務審查監督、審計查出問題整改情況監督等方面做了比較詳細的具體規定，對相關法律責任做了原則性規定。可以歸納為“四完善四突出”：

“四完善”包括：

（一）完善了預算決算草案重點審查內容。為進一步落實黨中央關于加強對全口徑預算決算審查和全過程監管的改革要求，《條例》在預算法的基礎上，加強對財政政策、重點支出與重大投資項目、四本預算、部門預算、財政轉移支付、政府債務等審查監督，實現了審查監督范圍和內容的全覆蓋。為了加強對預決算的全過程監管，《條例》規定：

事前，進行預算草案的“初步審查”。人大財經委對預算草案進行初步審查時，本級人民政府相關部門負責人應到會說明情況，聽取審議意見。在對預算草案及其報告、預算執行情況報告的審查上，除預算法第48條規定的內容外，規定了6項重點審查內容，包括貫徹落實黨中央重大方針政策、決策部署情況；法律法規有關財政支持和保障規定的落實情況；預算收入安排與經濟社會發展目標、國家宏觀調控政策相適應的情況；轉移支付預算與財政事權和支出責任劃分匹配情況；重點支出和重大投資項目支出績效評價結果與預算安排銜接情況；政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算與一般公共預算相銜接情況。

事中，進行預算執行的“過程監督”。《條例》規定了8項預算執行監督的主要內容，包括貫徹落實黨中央重大方針政策、決策部署情況；執行本級人民代表大會及其常務委員會有關預算決算決議、決定情況；重點支出與重大投資項目預算下達與執行情況；部門預算執行情況；轉移支付資金分配、下達和執行情況；政府債務情況；依法公開預決算情況；其他與預算執行有關的重要情況。同時，《條例》還對預算調整的審查和批準做了明確規定，強調預算非經法定程序，不得擅自調整。預算調整重點審查是否符合預算法等相關法律法規的規定；預算調整的理由和依據是否充分；實施預算調整方案的措施是否切實可行；增加舉借政府債務的，是否超出政府債務限額，是否有切實可行的償還計劃和穩定的償還資金來源，是否符合政府債務管理的有關規定；預算調整有關重要事項的說明是否清晰；其他與預算調整有關的重要情況。同時要求人大財經委向本級人大常委會提出預算調整的審查結果報告。

事后，進行預算執行的“結果監督”。《條例》明確除預算法第79條規定內容外，應當重點審查決算編制符合有關法律、法規規定的情況；收支決算總量與預算比較的變動情況；收支決算結構與預算比較的變動情況；重點支出與重大投資項目決算與預算相比較的變動情況；轉移支付決算和預算相比變化情況、項目開展績效評價的情況等。

（二）完善了預決算審查監督范圍。根據經濟社會發展新情況和國家有關規定，《條例》對兩種情況作了特別規定，拓展了人大預算決算審查監督范圍。一是對民生實事票決制作出了規范。民生實事票決制是落實發展全過程人民民主的重要實踐，是落實省委貫徹落實中央人大工作會議精神推進會關于打通民生實事票決與預算決算審查監督的制度通道要求的具體舉措。《條例》明確規定，鄉、民族鄉、鎮人民政府民生實事票決項目所需資金應當列入同級人民政府財政預算草案，經人民代表大會批準后執行；實行“鄉財縣管”財政體制的縣、市、區，由縣、市、區人民政府統籌，足額納入財政預算；預算報告對票決民生實事項目資金安排情況應當作專項說明。二是對各類派出機構預算決算審查監督作了規范。過來，一些地方政府通過開發園區等派出機構進行違規舉債融資，由于各類派出機構不屬于一級政府，其預算決算游離在預算法監督的范圍之外，造成一定的地方政府債務風險。今年6月，國務院下發了關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見，要求規范各類開發區財政管理體制，各地區在依法依規的前提下，結合本地實際探索創新開發區財政管理體制模式，更好調動各方面積極性，加強開發區政府性債務管理，保持與財政管理體制相適應，強化開發區管委會等政府派出機構舉債融資約束，堅決遏制地方政府隱性債務增量，合理控制政府債務規模，切實防范債務風險。為了加強人大對各類開發區預算決算審查監督，《條例》明確規定，縣級以上人大及其常委會應當加強對政府各類派出機構預算決算的審查監督。

（三）完善了初步審查制度。加強對預決算草案初步審查是預算法的一項重要制度安排，應當發揮更為重要作用。總結過來做法，作了幾個方面的規定：一是明確了初步審查機構。《地方組織法》第33條明確規定，省、市、縣人民代表大會根據需要，可以設立財政經濟委員會等專門委員會。因此，《條例》明確規定由財政經濟委員會行使初步審查職責。二是明確了預算草案初步方案主要內容。為了進一步做好預算草案初步審查工作，提高預算草案初步審查的質量，彌補預算法未對預算草案初步方案主要內容作出規定的不足，《條例》對預算草案初步方案的主要內容作出規范。主要包括9個方面內容，包括貫徹落實國家以及本地區國民經濟和社會發展重大方針政策、決策部署的主要情況；一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算安排情況；部門預算草案；重點支出和重大投資項目預算安排的政策依據、標準；轉移支付資金安排情況；專項資金績效目標情況；地方政府債務情況；基本支出保障情況；其他與預算有關的重要情況。三是進一步強調了初步審查意見處理及其反饋制度。規定人大財經委在代表大會舉行前提出初步審查意見，交由財政部門辦理，財政部門應書面反饋辦理情況，初步審查意見及其辦理情況的報告在代表大會會議期間印發本級人大代表。

（四）完善了預算決算審查監督方式。認真聽取人大代表對預算的意見建議，是堅持和尊重人大代表主體地位、充分發揮人大代表作用，積極回應社會關切的重要方式和內容，是編制好預算和做好預算初步審查工作的重要保障，是審查和批準預算的重要基礎工作。因此，《條例》對創新監督方法方式，踐行全過程人民民主，發揮人大代表主體作用提出要求，作了三個方面的規定。一是明確預算聯網監督方式。根據全國人大《關于推進地方人大預算聯網監督工作的指導意見》精神，明確縣級以上人大常委會應當建立健全預算聯網監督系統，加強對支出預算和政策的審查監督，實現預算審查監督的網絡化、智能化，提高預算審查監督效能。對預算聯網監督發現的問題，向本級人民政府及其相關部門通報，本級人民政府及其相關部門應當核實處理并反饋處理情況。同時，充分發揮預算聯網監督系統為代表履職提供預算信息查詢、分析服務等功能，提升人大代表的預算審查監督履職能力和水平。二是形成監督合力。根據全國人大《關于建立預算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議機制的意見》精神，明確縣級以上人大常委會應當建立預算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議的機制。根據需要，可以聘請專家或者引入社會中介機構為預算審查監督工作提供服務。同時，要求健全人大預算審查監督與紀檢監察監督、巡視監督、審計監督、國有資產管理情況監督等各類監督的貫通協調機制，加強信息共享，實現各類監督的融合貫通、協調高效，形成監督合力。三是多種監督方式協同并用。根據《監督法》所規定的監督方式，《條例》規定縣級以上人大及其常委會可以通過聽取和審議政府專項工作報告、執法檢查、專題審議、專題詢問、質詢、特定問題調查等方式開展預算審查監督。

“四突出”包括：

（一）突出了決算監督的相關規定。近幾年審計工作報告均反映了決算草案存在編制不規范等問題。為了加強對決算的審查監督，《條例》在預算法的基礎上作了進一步強調，明確規定決算草案應當與預算相對應，按照預算數、調整預算數以及決算數分別列出，對重要變化應當作出說明。一般公共預算支出應當按功能分類編列到項，按經濟性質分類編列到款。政府性基金預算支出、國有資本經營預算支出、社會保險基金預算支出，應當按功能分類編列到項。

（二）突出了政府債務的審查監督。近年來，在省委省政府的堅強領導下，全省各級各部門牢牢把握政府債務管理既是重要經濟工作，更是重大政治任務的要求，多措并舉、綜合施策，全省政府債務余額均控制在限額以內，整體風險可控，但隱性債務風險不斷積累誘發的問題不容忽視。為了貫徹落實黨中央關于加強地方人大對政府債務審查監督的要求，《條例》將地方政府債務審查監督突出出來，單獨成章，對完善地方政府債務向人大報告機制、加強對地方政府債務全過程審查監督做了明確規定。

在預算草案審查過程中，要求突出加強對地方政府限額和分配方案的合理性；政府債務資金使用方向；政府債務項目的合規性、科學性；使用政府債務資金實施的重大建設項目的必要性、可行性的審查。

在預算執行、預算調整、決算審查監督過程中，強調對地方政府債務資金執行情況；使用政府債務資金實施的重大建設項目進展情況；專項債務項目資金績效管理情況；審計查出債務問題整改情況；建立健全政府債務風險預警和應急處置機制情況；政府債務信息披露情況的監督。

同時，加強對地方政府債務風險管控的監督，規定縣級以上人大及其常委會不得違法違規為政府舉債融資提供擔保或者作出決議、決定。上一級人大及其常委會應當依法撤銷下一級人大及其常委會違法違規提供擔保或者償還承諾的決議、決定。

（三）突出了審計查出問題整改情況的監督。對審計查出問題整改情況開展監督，是各級人大及其常委會依法履職的重要手段。近年來，省人大常委會對審計查出問題整改監督工作不斷探索創新，形成了具有湖南特色的審計整改監督方式方法，因此，《條例》將“審計查出問題整改情況監督”單獨成章，明確了審計工作報告和審計查出問題整改情況報告的重點內容，審計查出突出問題整改機制、審計結果運用、對突出問題整改的責任部門單位進行滿意度測評等。為增強監督的針對性，《條例》規定，縣級以上人民政府審計機關在制定年度審計項目計劃時，應當征求本級人大財經委、常委會預算工委的意見，縣級以上人大常委會可以要求本級人民政府審計機關對預算執行中的突出問題進行專項審計。為了增強監督實效，《條例》著重強調開展滿意度測評及加強對審計結果運用，規定對跟蹤監督存在突出問題的整改責任部門單位的整改情況進行滿意度測評，從而推動人民政府及其相關部門深化體制機制改革，健全預算管理制度，完善相關支出政策，優化財政資源配置。為加強審計結果的運用，《條例》規定審計結果以及整改情況作為相關部門、單位績效考核、預算編制和調整的重要依據，并作為考核、任免、獎懲領導干部和制定政策、完善制度的重要參考。

（四）突出了預算績效監督。《條例》把預算績效監督作為預算審查監督的重點進行規范，要求在預算草案編制、預算執行、預算調整、決算全過程監管中加強對預算績效管理審查監督。依據《關于全面實施預算績效管理的意見》的要求，《條例》明確應當加強對重點支出和重大投資項目績效目標、績效評價結果的監督，將重要績效目標與預算草案同步報送本級人民代表大會審查，將績效評價結果與決算草案同步報送本級人大常委會審查。