開展規范性文件備案審查，是加強法律監督、維護法制統一的重要舉措，是促進依法行政、保障人民群眾合法權益的重要途徑。但是，基層人大的現狀，與規范性文件備案審查工作的需要還相去甚遠，亟待引起重視并能得到切實解決。

　　一、規范性文件備案審查工作中存在的主要問題 1、政府發文數量過多。2008年3月1日，《湖南省規范性文件備案審查條例》正式施行。自此，L縣開始啟動規范性文件備案審查工作。這十一年零八個月以來，縣人民政府及其辦公室共向縣人大常委會內司工委、縣人大法制委報送文件478份。這也就是說，縣人民政府及其辦公室平均每個月發文3.4份，不到10天就發文1份，確實給人一種發文過多過濫之感。 2、鎮街報備意識不強。綜合這些年來的報備情況來看，縣人民政府及其辦公室制定和發布的規范性文件，一般只存在遲報的問題，不存在漏報的問題。而鄉鎮人民代表大會形成的決議決定，基本上處于不催不報、催了也遲報的狀態。我們作了一個統計，2008年3月1日以來，僅有8個鄉鎮向縣人大常委會內司工委、縣人大法制委報送過決議、決定，其他鄉鎮有沒有就本行政區域內的重大事項作出過決議、決定，不清楚。而且，這8個鄉鎮向縣人大常委會內司工委、縣人大法制委報送決議、決定，都是在2013年12月縣人大常委會辦公室下發通知后，才報送備案。2008年3月至2013年11月五年零八個月時間里，L縣沒有1份鄉鎮人民代表大會決議、決定報送備案。 3、法律人才嚴重不足。規范性文件備案審查工作，主要靠縣人大法制委的主任委員和副主任委員來完成。但，不論是機構改革之前還是機構改革之后，縣人大法制委均只有1人是法律專業科班出身。與原法制辦、縣司法局的法律專業人才相比，不能同日而語。原法制辦共有7名工作人員，人人都是法律專業科班出身，其中，有3人還通過了國家司法考試。 4、違法情形不時出現。去年，縣人大法制委進行過一次統計，自開展規范性文件備案審查工作以來，共發現17份規范性文件和鄉鎮人民代表大會決議、決定與法律法規相抵觸，今年，縣人大法制委又新發現2份規范性文件與法律法規相抵觸。這19份規范性文件和決議、決定中，有14份屬于縣人民政府及其辦公室報送的規范性文件，有5份屬于鄉鎮人民代表大會形成的決議、決定。如2013年5月30日，縣人民政府印發的《關于鼓勵使用消費本地產品的意見》，該文件與《反不正當競爭法》(1993年版)第二章第七條，與《反壟斷法》第三十二條、三十七條，與《消費者權益保護法》第九條直接相抵觸，屬濫用行政權力干預競爭，干涉公民、法人和其他社會組織的自由選擇權。又如去年7月27日縣人民政府印發的《關于推進義務教育階段學校布局調整與建設的意見》，其制發程序都違背了《湖南省行政程序規定》第三十四條、第三十五條、第三十六條、第三十七條、第三十九條、第四十條之規定，屬程序違法。 5、橫向聯系不夠緊密。2015年5月1日，新的《行政訴訟法》正式實施。自此以后，原告在提起行政訴訟時可以要求法院一并對規范性文件進行附帶審查。據了解，這幾年，隨著行政訴訟案件立案數量不斷攀升，原告要求人民法院對規范性文件進行附帶審查的情況也時有發生。如去年，四個鄉鎮的部分養殖戶分別對鎮人民政府、縣人民政府提起行政訴訟時，就都提出了對規范性文件進行附帶審查的要求。人民法院在對規范性文件進行附帶審查的過程中，有沒有發現規范性文件有違法的情形，由于與人民法院之間沒有建立溝通銜接機制，無從知曉。特別是今年5月1日全省推行一審行政訴訟案件相對集中管轄改革以后，掌握這方面的情況變得更加困難。 6、糾正違法十分不易。原因就在于，縣人大法制委開展的規范性文件備案審查屬于后置審查，等到縣人大法制委發現規范性文件或決議、決定違法時，其早已生效，所以，面對責令修改或廢止的要求，制定機關都認為，是對其公信力的一種極大損害。

　　因此，一般都會以“等文件清理時再行修改、再行廢止”為由而推脫，這樣，就造成違法的規范性文件或決議、決定一直存在，而得不到及時糾正。 7、鎮街文件無人審查。從行政規范性文件的定義來看，鄉鎮人民政府制發的公文也屬行政規范性文件之列。按理，它們也應報上級人民政府和同級人民代表大會備案審查。但是，縣司法局有不有那么多的人力、精力去審查，鄉鎮人大主席、副主席有不有審查的業務能力，都要打很大一個問號。但從近兩年的實際情況來看，既有對規范性文件提出附帶審查要求的，也有因執行規范性文件而身陷囹吾的，所以，到了必須考慮對鄉鎮人民政府制發的規范性文件進行備案審查的時候了。二、幾點建議 1、嚴控發文數量。建議凡法律法規、規章和上級文件已經作出明確規定的，現行文件已經部署并且仍然適用的，不要重復發文；對內容相近、能歸并的盡量歸并，可發可不發、沒有實質性內容的一律不發，嚴禁照抄照搬照轉上級文件、以文件“落實”文件。確需制定行政規范性文件的，要講求實效，注重針對性、可操作性，并嚴格文字把關，確保政策措施表述嚴謹、文字精練、準確無誤。 2、嚴格考核評比。要將鄉鎮人民代表大會決議、決定報送備案、修改廢止情況納入人大工作考評范疇和法治建設考評范疇。對不報、不按期報送備案的，對違法的決議、決定不修改、不廢止的，要視情況分別扣分，甚至取消其人大工作、法治建設工作評先評優資格。 3、注重人才培育。要做好選調工作。通過公務員招考、系統內調入等手段，選優配強法律委工作隊伍。要善于借用“外腦”。通過選舉法律界代表、聘請法律顧問、設立“法律專家庫”等手段，進一步加強法制委人才儲備。要支持能力提升。盡量保障法制委工作人員有充足時間，加強法律知識學習。對通過國家法律職業資格考試的，要大膽獎勵，大力推薦，促使其盡快成長成才。 4、注重前置審查。我們經常講，防重于搶，實質上，這句話不僅適用于防汛搶險，同樣適用于規范性文件備案審查。要大幅減少甚至完全杜絕規范性文件或決議、決定中出現違法情況，很重要也很關鍵的一條就是，在制發規范性文件或形成決議、決定之前，特別是在制發涉及面廣、與人民群眾的切身利益密切相關的規范性文件或決議、決定之前，各級人民政府及其主要負責人一定要充分聽取法制機構和法律顧問的意見，哪怕這些意見不合我們的心意，甚至逆耳刺耳。要建設法治政府，推進依法行政，我們的各級領導絕對不能搞以權壓法、以言代法的行為。只有在這樣一個相對寬松、民主的環境下，我們的法制機構和法律顧問才能真正發揮審核把關作用，才能真正做好前置審查，把好第一關。另一方面，我們的法制機構和法律顧問也要有獨立人格，要敢于較真、頂真，要真正做到不畏權、只奉法。 5、加強溝通協作。要與一審行政訴訟案件集中管轄地人大法制委、人民法院建立健全跨行政區域溝通協作機制。一旦一審行政訴訟案件集中管轄法院在附帶審查規范性文件的過程中，發現我縣制發的規范性文件有違法的情形，要及時向縣司法局發出司法建議書，并通過一審行政訴訟案件集中管轄地人大法制委轉告縣人大法制委。我縣作出審查意見后，也應及時向一審行政訴訟案件集中管轄地人大法制委、人民法院反饋。 6、提升思想認識。各級黨委特別是政府主要負責人一定要增強對規范性文件備案審查工作重要性的認識，要切實認識到，及時糾正違法，不但不會讓政府形象減分，反而會為政府形象加分，會在人民群眾心中牢固樹立政府有錯就改、有錯必糾的形象，樹立政府嚴格依法履職、嚴格依法行政的形象，樹立政府尊重人大、尊重人民的形象。

　　還要認識到，越早糾正違法，就越掌握主動；越遲糾正違法，就越處于被動。只有達到這個認識高度，及時糾正違法才有可能。