審查和監(jiān)督財政預算，是憲法和法律賦予“人大”的一項重要職權，是各級人大代表行使國家權力的重要手段。怎樣才能維護預算的嚴肅性，體現(xiàn)預算的公平性，追求預算的績效性，是各級人大及其常委會孜孜追求的預算監(jiān)督目標。1960年11月，桃源縣第四屆人大第一次會議聽取和審議縣政府所作的《關于桃源縣1959年財政決算和1960年財政預算執(zhí)行情況的報告》，開啟了該縣財政預算監(jiān)督的法定程序。1980年12月桃源縣人大常委會成立，每年聽取和審議財政預算、決算情況成了常委會“固定議題”。歷經近40年變遷，桃源縣預算審查監(jiān)督工作逐步實現(xiàn)了由程序到實體、由預算審查到預決算審查并重、由重預算編制向重預算執(zhí)行監(jiān)督、由維護預算剛性到追求資金使用績效等系列轉變，“有預算不超支、無預算不開支”“用錢問效、無效問責”的預算監(jiān)督理念也逐漸深入人心，走出了一條符合桃源實際的預算監(jiān)督之路。2018年，該縣財政管理綜合評價進入全國200強，獲評全省縣級財務管理工作一等獎、全省財政預算管理績效綜合評價先進單位等榮譽。

　　機構：從財經工委提升到專門委員會

　　根據《桃源縣人大志1949-2005》和相關史料記載，該縣大財政預算監(jiān)督機構也經歷了從無到有、從工作機構到專門委員會的歷史變遷。1980年12月，該縣人大常委會設立，沒有專門的財政預算監(jiān)督機構，僅要求在每年的人代會上審查和批準當年財政決算和來年財政預算。

　　1984年3月，縣人大常委會首次設立財政經濟科，專項負責財政預決算、國民經濟社會發(fā)展計劃監(jiān)督。1986年2月，縣人大常委會將財政經濟科改為財政經濟工作委員會，負責起草常委會關于財政經濟方面的決議、決定和審議意見草案、審查縣人民政府及其工作部門發(fā)布的有關財政經濟工作方面的規(guī)范性文件，對涉及財政、經濟等方面重大事項提出常委會審議議題建議，并實施跟蹤督辦等職責。

　　1995年1月1日《中華人民共和國預算法》實施，桃源縣第十三屆人大會第二次會議設立財政預算審查委員會，專門負責代表大會期間審查財政工作報告。在當次代表大會上，首任預算審查委員會主任委員向大會提交了《關于桃源縣1997年財政預算執(zhí)行情況和1998年財政預算(草案)的審查報告》，時任縣人大常委會主任在常委會工作報告中就財政預算監(jiān)督工作進行了專項匯報。

　　2015年《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的若干意見》出臺，縣級人大可以設立法制、財政經濟等專門委員會。2016年11月，桃源縣第十七屆人民代表大會第一次會議第二次全體會議通過了設立人大財政經濟委員會的決定，并在代表中產生主任委員1人、副主任委員1人，委員3人。同年12月，縣人大財經委正式掛牌，人大財經工委職責并入人大財政經濟委員會，該縣人大財政預算監(jiān)督機構由常委會工作機構升格為代表大會工作機構。在2017年2月桃源縣十七屆人大二次會議，首屆財經委員會主任委員向大會主席團報告了《關于桃源縣2016年預算執(zhí)行情況和2017年預算草案審查結果的報告》。至此，預算審查委員會作為大會臨時機構的工作職責全權移交給人大財經委員會。

　　程序：從會中走過場延伸到會前會后全過程

　　“審查時間倉促、審查內容不完整，監(jiān)督難全面”。這是時任桃源縣人大財經工委主任高華林對2005年以前財政預算審查監(jiān)督工作的基本印象。

　　2005年以前，人大代表在大會上審查政府預決算報告，看到的就是一堆籠統(tǒng)的數字和專業(yè)性的文字表述，從預算編制的源頭就沒有涵蓋全口徑預決算的全部內容。政府財政部門編制預算，人大也沒有提前介入，缺少一套審查批準的規(guī)范程序，加上縣級人代會通常只有三、四天，期間要聽取和審議“一府兩院”工作報告、人大常委會工作報告，審查計劃和財政預算報告，通過議案，有時還有選舉程序。預算草案往往是在人大會議召開時提交，倉促審查、立即表決，因而就形成了政府編制預算、人大會舉手通過的被動局面，人大權力實質上成了“橡皮圖章”。

　　為摒棄過去人大預算審批形式主義，實行由程序性審查向實質性審查轉變，該縣人大首先從健全制度入手進行了大膽探索。2005年4月縣第十四屆人大常委會第十八次會議審議通過《桃源縣人民代表大會常務委員會預算審查監(jiān)督辦法》，就政府及財政等部門在預算編制審批、預算調整、決算報告和人大常委會在預算審查批準、執(zhí)行監(jiān)督中各自的權利和義務進行了規(guī)范。《辦法》的出臺，為理直氣壯開展預算審查監(jiān)督提供了依據，指明了方。《辦法》中明確預算編制審查監(jiān)督必須把握三條原則：一是提前介入。縣人大財經工委在政府及財政部門預算(草案)編制前，積極了解上級財政政策和全縣經濟社會發(fā)展目標等情況，提前聽取政府有關部門對預算編制依據、指導思想、編制原則等情況匯報，并適時提出編制意見和建議。通過提前介入，有效地克服了由于預算編制提交時間短而導致審查時間倉促的問題。二是嚴格審查。在預算審查中，始終堅持收入與支出安排必須平衡，財政收入增長必須與國民生產總值增長相適應，財政支出必須厲行節(jié)約、兼顧平衡、確保重點。2009年3月，縣政府最初預算草案中支出預算為69345萬元，超出可用財力2117萬元，盡管政府提出了解決收支缺口的初步方案，但人大按照“量入為出，收支平衡”的法定原則，否決了赤字預算，這在該縣人大歷史上是第一次主動發(fā)聲、否定政府預算(草案)。三是“三堂會審”。財經工委(專委)形成初審報告；主任會議、常委會會議形成審查報告；代表大會審議批準，形成決議。

　　目前，對預算的初審，該縣嚴格按《預算法》和《預算審查監(jiān)督條例》的規(guī)定辦理。一是預算草案按時提交。在人民代表大會舉行會議的三十日前，政府必須將包括部門預算在內的預算草案以及相關資料提交到人大財經委，確保人大常委會有充裕的時間進行初審。二是預算審查重點突出。該縣每年選擇三個單位，并將三個單位的部門預算報表、編制說明、預算編制的文件資料以及邀請參會的通知在會議召開前一個月寄發(fā)給被邀請的代表手中，以便代表開展調研活動。三是預算事項專題調研。財經委對重點單位以及涉及該縣社會經濟發(fā)展、重點民生支出項目的資金安排進行調查研究，廣泛聽取意見和建議。四是預算方案集中審議。人大常委會及時召開了常委會議，對預算草案進行了專題審議，并將審議意見提交政府修改。五是預算部門專門審查，在人大會議召開期間，預算審查委員會組織被邀請的人大代表、財政部門和三個重點審查單位的負責人召開專門會議對預算草案進行審查。在審查會上，縣財政局首先匯報部門預算編制的原則、依據和法規(guī)，被審查的三個部門單位匯報各自的工作職能職責、本部門預算編制的情況和存在的問題。人大代表及審查委員會成員針對性的提出意見和建議，然后財政部門和被審查單位又分別進行解釋說明。會后以預算審查委員會的名義，文字回復代表所提問題的處理結果。六是代表意見認真落實。人大會議結束后，針對代表在審查中提出來的意見和建議，及時與財政部門銜接溝通，逐項落實回復方案。對普遍性的問題認真加以解釋，提出解決問題的途徑和方法；對特殊性的確需修改預算的問題，將在預算調整時修改完善。

　　內容：從一般預算擴大到全口徑預算

　　《預算法》規(guī)定：“地方各級政府預算由各部門各單位的預算組成。”“經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。”但由于認識上的種種原因，該縣以往每年提交人民代表大會審查和通過的預算是籠統(tǒng)的幾個大類的收入和支出，各部門各單位預算沒有提交人大會審查。為改變這一現(xiàn)狀，從2012年開始，縣人大要求將部門預算“搬上”人大會交給全體代表公開審查，由此推動全縣部門預算改革。此后，縣財政部門精編細編預算，建立了預算定員定額標準體系和項目庫，對財政收入進行了科學的測算，制定定員定額標準，重新核實項目資金，核定支出額度，并啟用新的“e財部門預算軟件”，進一步完善了預算科目體系，要求預算單位編制的預算細化到最末一級，每項資金都要有詳細的說明。為確保預算政策執(zhí)行到位、編報的數據準確無誤，財政部門還和預算單位進行了“兩上兩下”審查對接。在部門預算編制期間，人大財經委還提前介入，到部分單位了解預算編制的情況和存在的問題，掌握編制的動態(tài)，確保按時提交人民代表大會審查。同時，對預算審查批準的表決，該縣注重改進方式，堅持“一籃子表決”和“重點表決”相結合的方式，做到既有對整體財政預算的表決，又有對財政預算具體單項的表決。

　　黨的十八大提出實行全口徑預決算，強化財政預算審查監(jiān)督。2015年1月1日起施行的新《預算法》則進一步確立了一般性公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的四本預算等全口徑預算體系。按照新預算法的規(guī)定，該縣預算審查工作也相應跟進做了調整。自2015年開始，該縣落實了全口徑預算編制要求，在當年人代會上，該縣將政府公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算全部搬上會議進行審查，審查的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展。四本賬一并審，將政府所有收支全部納入預算管理，做到收入一個“籠子”、預算一個“盤子”、支出一個“口子”，決算一個“清”字，解決了以前基金收入調入一般公共預算數額來源不清的問題，提高預算執(zhí)行的法律約束力。

　　范圍：從財政審查拓寬到審計監(jiān)督

　　“1999年5月，桃源縣第十三屆人大常委會第十一次會議聽取和審議縣財政局局長所作的《關于桃源縣1998年財政決算(草案)的報告》和縣審計局局長所作的《關于桃源縣1998年度本級財政執(zhí)行情況的審計報告》。”這是該縣可查關于審計部門向人大常委會專題匯報本級財政執(zhí)行情況審計的最早記載，由此開啟了從財政審查拓寬到審計監(jiān)督的新局面。

　　2009年，該縣開始重視審計成果運用。當年縣十五屆人大常委會第十三次會議專題聽取了縣政府關于2008年縣本級財政預算執(zhí)行及其他財政收支情況的審計工作報告，重點結合審計部門的意見，對2009年縣本級財政預算編制提出了調減預算收入、緊縮各項開支、優(yōu)化支出結構、提高運行質量等一系列建議，規(guī)范了預算行為，增強了調控能力。

　　以后每年，一年一度的財政預算執(zhí)行情況的審計工作報告接受人大常委會會議審議，人大常委會提出相關審議意見，真正成為“慣例”。“強化預算約束，堅持先有預算、后有支出，財政安排資金一律從財政部門撥付”“維護預算嚴肅性，任何財政支出調整均應報人大常委會批準”“增強預算執(zhí)行力”“抓好審計問題整改”等成了高頻語段和反復強調堅持的原則。

　　2013年，該縣首次將“同級審”問題整改列入常委會議題，各單位向常委會匯報在同級審查中存在的問題整改情況，并進行滿意度測評。滿意度達不到常委會組成人員80%的不予通過。當年就有一個單位沒有過關，三個月后再聽后續(xù)情況再次測評，造成了很大影響，傳達了壓力，增強了預算的嚴肅性和法定性。

　　此后，“跟蹤問效、一抓到底”成為桃源人大常委會持續(xù)監(jiān)督“同級審”問題整改的硬舉措。2017年11月10日，桃源縣第十七屆人大常委會第八次會議對縣財政局、縣教育局等7個單位“同級審”查出的問題整改情況進行滿意度測評，其中兩個單位未通過測評。半年之后，桃源縣第十七屆人大常委會第十四次會議專門聽取了兩個單位2017年度“同級審”問題整改測評未通過事項的再次整改工作情況匯報，并進行滿意度測評。在再次滿意度測評中，兩單位均以常委會組成人員到會人數滿票通過，至此整改工作劃上圓滿句號，預算執(zhí)行嚴肅性得到普遍認同，監(jiān)督實效也逐步顯現(xiàn)。

　　運行：從政府機密規(guī)范到“陽光財政”

　　“陽光是最好的防腐劑”。2008年之前，政府預算草案按規(guī)定被視為“國家秘密”，一般在人代會召開前幾天或當天才發(fā)到人大代表的手中，甚至有時在人大會召開時才發(fā)給人大代表，并要求會后交回。財務數據也僅僅掌握在為數不多人手中。2008年5月開始正式施行政府信息公開條例，從此，公開成為原則，不公開成為例外，涵蓋“三公經費”的財政預算報告、決算報告也被列為應重點公開的政府信息。

　　2011年湖南省政府確定桃源縣為財政預算公開的試點縣。以此為契機，縣人大督促政府、財政等部門嚴格建立預算公開體系，從平臺和機制上著力，出臺《關于推進預算公開工作的實施方案》、《部門預算公開辦法》、《專項資金公開辦法》等八個文件，明確規(guī)定財政預算公開以財政為主、部門預算公開以部門單位為主、重大民生支出公開由財政和部門共同負責，使預算公開有章可循。同時，全面建設預算公開平臺在縣財政門戶網站開辟 “財政預算公開專欄”，在財政局安裝了預算公開LED顯示屏和電子觸摸屏。各預算單位或在門戶網站添加預算公開專題，或在辦公樓顯眼處開辟預算公開專欄，或在主要對外服務窗口設置咨詢臺，全方位、多角度的搭建了預算公開的平臺。在此基礎上，積極構建預算公開與財政改革聯(lián)動，與財政精細化管理銜接，制定標準化工作流程，出臺《行政事業(yè)單位財政財務精細化管理辦法》，搞好部門聯(lián)動、信息共享、經費預算預警控制。并堅持以檢查促規(guī)范，先規(guī)范后公開，構建權責分明的預算公開工作機制和嚴格的考核評價制度。2012年開始，該縣又推行部門預算公開評價制度，編得好不好，質量高不高，公開曬一曬，曬出壓力，曬出重視，曬出水平。

　　效果：從預決算審議發(fā)展到績效評估

　　早在2009年，該縣就提出績效監(jiān)督理念，要求從績效檢查等環(huán)節(jié)入手，構建財政監(jiān)管新機制。也是從這年開始，縣人大常委會每年對城建專項資金、工業(yè)發(fā)展專項資金使用情況列入主任會議議程。后來又逐漸加入了教育費附加資金、農業(yè)發(fā)展資金等。當時沒有上常委會審議，只為主任會議成員了解有關情況。2013年開始列入常委會會議議題，并提出審議意見。不斷摸索、不斷總結、不斷規(guī)范。同年6月，該縣出臺了《桃源縣人民代表大會常務委員會財政專項資金績效評級監(jiān)督暫行辦法》，并制定了首個《縣人大常委會財政專項資金績效評價監(jiān)督工作實施方案》。2017年10月，黨的十九大提出了“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”要求，又在這年12月召開的桃源縣十七屆人大常委會第十一次會議上，在審議縣政府關于2017年專項資金績效目標管理工作情況報告議題時，該縣響亮提出了“用錢要問效、低效要問責、無效要取消”的績效監(jiān)督理念，以此倒逼政府和部門單位牢固樹立績效意識、責任意識，端正決策者“當家理財”的政績觀。此后，每年常委會審議績效評價監(jiān)督工作成了“規(guī)定動作”。

　　該縣預算績效管理監(jiān)督采用定量與定性相結合、財政監(jiān)督與聘請中介機構評價監(jiān)督相結合、聽取評價結果與走訪座談相結合等措施，努力做到客觀、真實、公正。

　　首先，監(jiān)督全過程。嚴格做到“預算申報有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”。從年初預算編制時同步編制預算績效目標，批復預算時同步下達經審定的預算績效目標，到預算績效目標運行監(jiān)控、預算完成績效評價、評價結果應用進行全程監(jiān)督。比如該縣每年選取20個專項資金項目(其中市政建設與管理維護類項目10個)進行績效目標重點匯審，組織財政、審計、監(jiān)委、中介等方面的財經專家對這些項目申報績效目標進行評定，提出完善意見交相關單位修改完善。每年選定三個單位部門預算整體支出和五個重點專項的上年支出聘請中介機構進行績效評價。

　　其次，評議全方位。該縣人大常委會組成人員35人組成5個監(jiān)督小組，對重點項目績效評價及問題整改開展跟蹤監(jiān)督。督導檢查的重點內容包括設立專項的政策依據，績效目標的科學性、合理性、數量量化指標是否充分，資金是否專款專用、專項核算，績效評價結論的完整性、準確性、公正性，績效評價指出問題整改是否到位、內控制度是否完善，收入(含上級撥款、本級配套及社會籌資)支出是否真實、合法、合規(guī)，是否符合績效目標，工程類項目中的政府采購、招投標、工程驗收等是否合法合規(guī)，工程質量監(jiān)管責任是否落實，項目實施和投入使用后的受益對象滿意度等方面。

　　再次，結果全運用。該縣人大常委會每年對實施績效評價的重點項目指出問題整改聽取情況匯報并進行滿意度測評，參會人員滿意或基本滿意達80%以上為通過，以此傳導壓力。對問題整改達不到要求的給予三個月整改期，三個月后再次聽取整改情況匯報，仍不能通過的啟動追責程序。對評價結果在下年度預算時貫徹應用，評價得分90分以上的項目一律保留并根據實際需要追加預算，對評價得分80至90分的項目，整改完善保留項目，對評價得80分以下的項目視整改情況減少預算或取消該項目。2017年，該縣對27個財政專項資金使用情況進行跟蹤問效，督促財政部門嚴格績效管理，共查出問題57個，下達整改通知書18份，增加專項1個，取消專項1個，減少專項資金安排2個。2018年，該縣共調減財政專項5個255萬元，在一個財政年度內調增專項1個223萬元，績效評價和運行監(jiān)控的結果運用已經與預算編制和預算調整緊密掛鉤，真正做到了“用錢問效、無效問責”的預算績效管理要求，做實了預算績效管理監(jiān)督工作。

　　做實人大預算監(jiān)督依然在路上，需要不斷探索。今后，該縣人大繼續(xù)在財政預決算的監(jiān)督、監(jiān)審、監(jiān)評上開展系統(tǒng)化的工作，監(jiān)督工作逐步做到：人大監(jiān)督與社會監(jiān)督、專職監(jiān)督與代表監(jiān)督、宏觀監(jiān)督與微觀監(jiān)督、務虛監(jiān)督與務實監(jiān)督、靜態(tài)監(jiān)督與動態(tài)監(jiān)督、一般監(jiān)督與重點監(jiān)督、預內監(jiān)督與預外監(jiān)督等方面下功夫、出實效。