審議意見是地方人大常委會組成人員審議“一府一委兩院”專題工作報告的成果，是人大常委會集體意志的體現(xiàn)，是監(jiān)督“一府一委兩院”工作的依據(jù)。而審議意見辦理是推進人大監(jiān)督工作、落實監(jiān)督成果的重要途徑，其辦理質(zhì)量直接影響人大監(jiān)督工作成效，直接關系到地方國家權力機關職能作用的有效發(fā)揮。如何提出高質(zhì)量審議意見、提高審議意見辦理質(zhì)效、增強人大監(jiān)督工作實效，一直是各級人大研究的重要課題，也是加強新時代人大工作的必然要求，結合近年來工作實踐和法律相關要求，筆者談幾點粗淺的認識。

　　一、審議意見的法律定位、性質(zhì)特點和主要作用

　　依法依程序審議是各級人大一貫堅持的原則，全面了解人大常委會審議意見的法律定位、性質(zhì)特征和主要作用，是我們提出高質(zhì)量審議意見的前提和基礎，也是提高審議意見辦理質(zhì)效的關鍵一環(huán)。

　　1.審議意見的性質(zhì)特點。審議意見是人大常委會對“一府一委兩院”工作報告審議結果進行書面表達的一種規(guī)范性文書，是常委會組成人員集體意志的反映，與個人意見或代表的建議、批評和意見有質(zhì)的區(qū)別，具有三個明顯特點：一是權威性。從本質(zhì)上講，審議意見是按照民主集中制原則，遵循一定的程序并經(jīng)常委會集體認可的代表人大常委會的集體意見，也是人大常委會集體行權、議決事項的重要成果，具有較強的權威性。二是約束性。《監(jiān)督法》對“一府一委兩院”如何處理人大常委會組成人員提出的審議意見，既有程序性規(guī)定，又有強制性要求。“一府一委兩院”對審議意見不僅是需要研究處理，而且必須向人大常委會書面報告研究處理情況，研究處理是否符合實情、是否盡職盡責，也應由人大常委會認定，這是法條規(guī)定明顯的“暗含”；“一府兩院”對審議意見該作為而不作為，人大常委會認為必要時可作出相關決議，強制其必須作為。一定程度上，審議意見一旦形成，相關的國家機關就必須辦理落實，否則應追究其失職責任。三是特殊性。審議意見不同于一般意見建議，監(jiān)督法要求，審議意見要與專項工作報告、執(zhí)法檢查報告和“一府兩院”對其研究處理情況的報告，向本級人大代表通報并向社會公布。而一般意見屬人大代表或人大常委會組成人員的個人意見，無必須通報和公布。

　　2.審議意見的法律定位。《監(jiān)督法》第十四、二十、二十七條規(guī)定，各級人大常委會聽取和審議“一府一委兩院”工作報告和執(zhí)法檢查報告，常委會組成人員的審議意見交由“一府兩院”研究處理，“一府兩院”將研究處理情況送交常委會有關工作機構征求意見后向人大常委會提出書面報告；常委會認為必要時組織跟蹤檢查；“審議意見”及研究處理情況，要向本級人大代表通報并向社會公布。由此可見，審議是憲法和法律賦予人大及其常委會和人大代表的一項重要職權，是人大及其常委會和人大代表受人民委托行使國家權力、管理國家事務、監(jiān)督本級“一府一委兩院”的重要形式，也是人大常委會組成人員和人大代表履行委員、代表職務發(fā)表政見的具體體現(xiàn)。審議意見是人大常委會對“一府一委兩院”工作監(jiān)督和督促落實的重要依據(jù)。它與決議、決定一樣，也具有法律效力，也要貫徹落實。但審議意見又不同于決議、決定，審議意見是人大常委會的“意見”表述；而決議、決定是人大及其常委會的“意志”表達，“一府兩院”必須按要求執(zhí)行。審議意見的法律地位高于一般意見建議，低于決議、決定，可謂是人大常委會漸進式的準硬性監(jiān)督手段和形式。同樣對“一府兩院”及其部門起到了監(jiān)督的作用。“一府兩院”要負責地“研究處理”并報告落實結果。

　　3.審議意見的主要作用。審議意見在使人大常委會對“一府一委兩院”的監(jiān)督經(jīng)常化、制度化方面起到了積極的作用：(1)審議意見是人大常委會集體意志的一種表現(xiàn)形式, 是人大履職行權的重要抓手, 可以充分展現(xiàn)國家權力機關及其常設機關的監(jiān)督力度, 增強人大審議監(jiān)督的效能。(2)審議意見是“一府一委兩院”改進工作的重要依據(jù)或參考, 可以促進“一府一委兩院”依法行政、公正司法；為地方人大監(jiān)督和推動“一府兩院”相關工作的落實提供了保障。(3) 審議意見是體現(xiàn)人民的利益和意愿的有效載體，是黨委了解社情民意的重要依據(jù)或參考，它為同級黨委了解轄區(qū)社情民意提供了重要平臺。(4)黨委組織部門考核任用干部的重要依據(jù)或參考；(5)審議意見是人大常委會向人代會報告工作行使監(jiān)督職權情況的重要依據(jù)，人大常委會向人大代表通報行使監(jiān)督職權的重要依據(jù)，可以充分體現(xiàn)國家權力機關常設機關的審議權力。(6)審議意見是人大常委會向社會公開行使監(jiān)督職權情況的內(nèi)容之一，它是人大常委會向人大代表、向社會各界通報工作情況的重要依據(jù)。

　　二、審議意見實施過程中存在的問題

　　對照審議意見的性質(zhì)特點、法律定位和主要作用，聯(lián)系審議意見辦理落實的實際情況，一定程度地存在辦理質(zhì)量不高、進度緩慢、落實不平衡、實效不明顯等問題與不足。

　　(一)思想認識有待提升。目前，部分單位《監(jiān)督法》的學習不夠、認識不深，對人大監(jiān)督的法定地位和權力定位不準，對審議意見的法律屬性認識膚淺，“審議意見必須辦理，不能辦理必須說明理由”的共識尚未形成，認為人大的審議意見就是“一紙空文”，對實際工作只有影響力，而不具有強制力，甚至把向人大常委會匯報辦理情況看成是走程序，沒有嚴肅對待、高度重視和認真辦理。即便人大要求提交辦理報告，也僅限于“文來文往”，停留在紙上的多，真正落到實處的少，導致審議意見“軟化”，沒有起到應有的監(jiān)督作用。

　　(二)審議意見有待改進。在實際工作中，由于時間倉促、專業(yè)人才缺乏等因素影響，導致調(diào)查不夠深入、研究不夠透徹、審議不夠充分，提出的審議意見沒有深度，缺乏針對性和可操作性，客觀上對“一府一委兩院”的指導性、參考性不強，難以引起相應的重視，不能發(fā)揮審議意見應有的作用。

　　(三)辦理質(zhì)量有待提高。目前，對審理意見的辦理，依然存在重程序交辦輕辦理實效、重結果回復輕過程監(jiān)督的現(xiàn)象，辦理質(zhì)量總有些差強人意。從承辦部門來說，政府辦更多的是重視分辦、催辦和時限的把握，對具體怎么落實、落實的怎么樣關注不夠。部分職能部門辦理也是避重就輕，揀容易辦理的辦，難度大的則能拖就拖，回復辦理時有的就是簡單總結以前相關工作，甚至繞過問題答非所問。從人大本身來說，在督辦審議意見時，不愿動真碰硬，或礙于情面，或考慮“一府一委兩院”的實際困難和承受能力，往往降低標準、放低要求，使審議意見辦理效果不明顯。

　　(四)工作機制有待健全。《監(jiān)督法》只是對審議意見的處理制定了程序性規(guī)定，而沒有對處理辦法和結果、懲戒辦法作出具體的約束性規(guī)定。目前，對審議意見的辦理各地做法不一，普遍的做法是將審議意見直接以文件的形式交辦給政府及相關責任職能部門，達到規(guī)定的期限后，或以書面報告的形式、或以口頭報告的形式，向人大常委會報告辦理情況。從程序上看，形式比較完整，但缺乏對實效的堅持，不能體現(xiàn)監(jiān)督的剛性。如“一府一委兩院”及其部門收到審議意見后，由誰落實、如何辦理、如何自評，人大對審議意見辦理如何實時跟蹤監(jiān)督、如何評估、評估后如何處理，都還沒有形成健全的工作機制，過程也還不完整，這也成為審議意見落實不到位的原因之一。

　　三、對策及建議

　　審議是手段，落實才是目的。落實好審議意見，是提高人大常委會審議質(zhì)量的最終歸宿。那么，如何進一步提高審議意見辦理落實的質(zhì)量和成效呢?筆者認為應該從審議意見提出入手，在交辦、督辦和工作機制等方面著力，形成閉環(huán)工作體系，方能不斷提升審議意見的辦理質(zhì)量。

　　(一)要提高政治站位。審議意見是《監(jiān)督法》規(guī)定的人大常委會監(jiān)督“一府兩院”改進工作、具有法律效力的文書，是人大常委會組成人員集思廣益形成的共識，代表人民群眾的共同意愿。“一府一委兩院”要切實提高政治站位，認真學習《監(jiān)督法》等有關法律知識和人大制度，深刻領會制度自信的內(nèi)涵，增強做好審議意見處理工作的使命感和責任感。要采用會前學法、集中講座、專題學習等多種形式，加大對審議意見的性質(zhì)特征、法律定位和作用的宣傳，提升對人大審議意見辦理重要性的認識，形成“審議意見必須辦理，不能辦理必須說明理由”的社會共識。

　　(二)要提升意見質(zhì)量。審議意見質(zhì)量的高低是發(fā)揮審議意見作用的前提，而提高審議意見的質(zhì)量和水平，使審議意見切中時弊、重點突出、有的放矢，“一府一委兩院”能夠辦得了、辦得好，就必須嚴把“三關”。一是嚴把會前調(diào)研關。人大常委會在審議每一項專項工作報告和執(zhí)法檢查報告前，必修的功課就是組織開展調(diào)研或檢查。綜合運用聽取工作匯報、查閱案卷資料、調(diào)查問卷、網(wǎng)上征求意見、實地走訪等多種調(diào)查方法，做到點面結合、好中差結合、上下聯(lián)動等方式，收集掌握大量的第一手資料，然后通過去粗取精、去偽存真的分析研究，認真歸納匯總、分析研究，形成客觀真實、可靠準確的調(diào)查報告，為常委會審議提供參考。二是嚴把審議發(fā)言關。為讓每位組成人員充分表達意見，可以從暢通發(fā)言渠道、創(chuàng)新發(fā)言方式入手，探索審議重點發(fā)言和側重發(fā)言制度，以增加審議深度；也可以建立書面發(fā)言制度，即在向委員發(fā)放會議材料的同時發(fā)放《審議意見書》，由組成人員認真填寫對“一府一委兩院”報告的意見建議，實名制提交，廣泛吸納組成人員意見，為形成較高質(zhì)量的審議意見打下基礎。三是嚴把審議意見匯總關。常委會結束后，人大相關委室根據(jù)會議審議情況，按照合法性、客觀性和可行性原則，認真整理審議意見，一方面要確保審議意見的真實性，保證常委會組成人員的審議發(fā)言原汁原味地體現(xiàn)出來；另一方面要確保審議意見辦理的可操作性，要立足于法律法規(guī)和國家的方針政策、立足于本地區(qū)的中心工作、立足于“一府一委兩院”在人代會上的承諾、立足于廣大人民群眾的迫切需要，盡量將一些操作性強的重點、熱點建議納入審議意見之中。對于法律法規(guī)有要求、但現(xiàn)實條件不具備，或與法律法規(guī)不相符，或與黨的路線方針政策的要求相左的，則不能列為審議意見的內(nèi)容。此外，要加強事前溝通，審議意見出臺前要與“一府兩院”溝通后再提請主任會議研究、審定，這樣既能保證審議意見提出的問題客觀準確，提出的措施切實可行，又能較好地體現(xiàn)常委會的集體意愿。

　　(三)規(guī)范辦理程序。應從交辦——承辦——反饋等環(huán)節(jié)建立完善 “環(huán)環(huán)相扣” 的審議意見辦理制度和操作程序。一是交辦。審議意見的交辦一般可以靈活采取文件交辦和會議交辦兩種形式，會議交辦由人大常委會分管領導和相關委員會共同約請審議意見涉及的“一府一委兩院”負責人召開交辦會，面對面進行交辦，增強執(zhí)行機關的責任意識。審議意見交辦內(nèi)容建議采取“一覽表”的清單式方式，一方面要明確辦理機構和責任，另一方面也要明確人大常委會督辦機構及其責任，做到辦理者、督辦者雙方責任明確具體，避免責任不明推諉扯皮，確保督辦跟蹤問效有的放矢。同時，辦公室要將交辦的審議意見建立工作臺帳，以備跟蹤督查。此外，審議意見辦理時限要明確，對一些涉及面廣、研究處理工作量大、短時間內(nèi)難以見效的，要適當延長辦理期限，使辦理工作時間較為充裕。二是承辦。“一府一委兩院”在收到審議意見后，要進行分類、登記，根據(jù)審議意見內(nèi)容，明確辦理部門，理清辦理思路，制定辦理方案，研究工作措施，分解工作任務，落實承辦責任；具體辦理方案經(jīng)承辦部門負責人會議會辦后送交人大辦公室，辦公室及時轉交相關工委負責跟蹤督查。三是反饋。“一府一委兩院”應在審議意見規(guī)定辦理期限內(nèi)，將提出的落實措施、辦理進度、辦理情況整理形成研究處理情況報告，經(jīng)“一府一委兩院”辦公會議研究、審定后，在人大常委會上作出書面反饋。

　　(四)健全工作機制。貫徹落實審議意見是審議質(zhì)量和監(jiān)督實效的最終體現(xiàn)，要提高審議意見的執(zhí)行力，必須有相應的制度和措施作保證，形成環(huán)環(huán)緊扣、緊密相連的工作運行機制。一是督辦機制。審議意見交辦后，人大常委會要按照歸口負責的原則，明確一名領導牽頭，授權相關委室負責對口跟蹤督辦，定期向主任會議報告督辦情況。主任會議視情況采取聽取匯報、實地視察、專題調(diào)查等形式開展跟蹤督查，了解審議意見所提問題是否得到整改、建議是否得到實施，對督辦中發(fā)現(xiàn)的問題及時與具體辦理部門溝通提出建議，督促其加強辦理；必要時可組織人大代表對某專項工作的落實情況進行視察，檢驗辦理成效。二是滿意度測評機制。常委會在聽取“一府一委兩院”限時反饋的審議意見處理落實情況時，要進行再次審議并進行滿意度測評，結果滿不滿意，由常委會組成人員投票表決。對測評不滿意的責責成“一府一委兩院”重新辦理答復，并視情況有針對性地做出決定或決議，確保監(jiān)督效果。測評結果向全體人大代表通報，同時抄送黨委及組織、紀檢、效能等部門，以供參考。三是問責機制。建立審議意見責任追究機制，視情況可采用不同的責任追究形式，“一府一委兩院”對審議意見遲遲不抓落實，或執(zhí)行不到位的，可下督辦單限期整改并予以通報批評；對有意拖延、推諉的部門，及時啟動詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督方式，以保證審議意見的執(zhí)行和落實；對無正當理由拒不執(zhí)行的，應追究部門和主要領導的責任，直至終止其職務。四是激勵機制。對辦理認真、反饋及時、成果明顯的承辦單位，人大常委會應予以表彰獎勵。此外，要將“一府兩院”對審議意見的辦理情況抄送給組織、紀檢等部門和上級主管部門，為考核承辦單位及其負責人履職情況提供參考。五是公開機制。通過報紙、電視、網(wǎng)絡等形式對審議意見落實情況進行跟蹤報道和公開，接受社會公眾監(jiān)督，增強人大工作的公開性和透明度，引導全社會都參與到監(jiān)督審議意見的辦理落實工作上來。人大常委會還應在本級人民代表大會報告工作時，專題匯報一年來審議意見的提出和辦理情況，并聽取人大代表的意見和建議。對公開后群眾反映的意見如何處理也要加以研究，并將處理情況反饋到位，真正體現(xiàn)權力機關代表人民行使國家權力的宗旨。