——2018年11月26日在省十三屆人大常委會第八次會議上

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

2007年3月以來，特別是黨的十八大以來，我省各級人大常委會堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實黨中央、全國人大常委會和省委的決策部署，積極推進備案審查工作，維護憲法法律權威，維護國家法制統一，為推進依法治國和法治湖南建設做出了積極的努力。現將開展備案審查工作的主要情況報告如下，請予審議。

一、提高政治站位，充分認識備案審查工作的重要性

規范性文件備案審查是憲法法律賦予人大常委會的一項法律監督職權，是符合中國國情、具有中國特色的一項憲法性制度設計，是保障憲法法律實施、維護國家法制統一的一項重要舉措。憲法和立法法、監督法都對備案審查制度作了專門規定。黨的十八大以來，中央對備案審查工作作出重要決策部署。十八屆三中全會提出，健全法規、規章、規范性文件備案審查制度。十八屆四中全會更是從依憲治國、依憲執政的高度，明確提出要加強備案審查制度和能力建設。黨的十九大報告指出：“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。”為新形勢下開展此項工作指明了方向，提出了更高的要求。

加強對規范性文件的備案審查，是維護國家法制統一、實施全面依法治國的必然要求。我國是實行單一制的社會主義國家，法制統一是全面依法治國的重要前提和基礎。加強規范性文件備案審查是確保中央令行禁止，確保法律法規在實施中不走樣、不變形，防止“上有政策、下有對策”，維護憲法和法律在本行政區域內全面正確實施的法律監督方式。加強對規范性文件的備案審查，是充分發揮人大監督職能，切實增強監督實效的有效途徑，也是推進合憲性審查工作、維護憲法權威的必然要求。規范性文件備案審查是法律監督的主要形式，通過對規范性文件的合法性和適當性進行審查，可以從源頭上預防和糾正公權力機關的不當行為，進一步提高人大監督的質量和效率。同時，加強對規范性文件的備案審查，是切實維護人民群眾根本利益的需要。規范性文件是進行經濟社會管理的重要手段，其內容大多涉及公民、法人和組織的權利和義務，有普遍約束力和一定的強制性。對規范性文件中違反法律、法規的規定進行審查，特別是重點審查和糾正擅自設定審批、收費、罰款、強制等措施的規定，是保障人民群眾合法權益、督促政府依法行政的法治要求。隨著全面依法治國的推進，全社會的法治觀念不斷增強，人民群眾對規范性文件的合憲性合法性的關注越來越高。總之，憲法法律有規定，中央有要求，現實有需要，社會有關注，新形勢下加強和改進備案審查工作是十分重要和緊迫的。

省人大常委會于2008年就對全省的備案審查工作進行了統一部署，將其作為一項重要工作來推進。自2010年起，省人大常委會法工委組織召開全省人大備案審查工作聯席會議五次，備案審查工作座談會三次。常委會分管領導多次出席會議并就全省人大備案審查工作的開展提出明確要求，對每一階段的備案審查工作提出指導性意見，推動了此項工作的有序開展。目前，我省各級人大備案審查工作總體上已走上制度化、規范化軌道，報備工作實現常態化，審查工作穩步推進。

二、努力探索，積極推進備案審查工作

2007年3月我省備案審查工作正式啟動以來，我省各級人大常委會備案審查工作機構與各專門委員會、常委會工作機構密切配合，按照常委會工作部署，積極開展備案審查工作，取得明顯成效。

規范性文件報送、接收、登記是備案審查工作的基礎。我省各級人大常委會把規范性文件報備作為一項重點工作來抓，通過與報備機關聯系溝通、開展檢查、核對發文目錄等方式，督促制定機關依法、及時做好報送備案工作，提高報備率和報備質量。從2007年3月到2018年9月，省本級共接收省政府及其辦公廳、市州人大及其常委會、市州政府報送備案的規范性文件1410件。全省三級人大常委會接收報送備案的規范性文件約3萬4千余件。同時按照立法法等法律法規的要求，2013年以來，省人大常委會共向全國人大常委會、國務院報送備案地方性法規、民族自治地方自治條例和單行條例共121件。

幾年來，各級人大常委會在抓好備案工作的同時，也加強了對規范性文件的審查。從審查的結果看，自2013年以來，全省三級人大審查糾正了172件不合法或不適當的規范性文件，其中郴州市、常德市審查糾正的問題文件較多，有效保障了憲法和法律的實施，維護了國家的法制統一和公民、法人以及其他組織的合法權益。

一是依申請進行的審查。公民、法人或其他組織提出規范性文件審查建議后，人大有關專門委員會和備案審查工作機構即啟動審查程序。如2014年4月，省人大常委會法工委收到公民提出對某市貸款建設的城市路橋車輛通行費征收管理辦法的審查建議后，會同環資委開展了調查研究，經溝通協商，市政府按程序向省政府匯報停止了此項收費。2016年，某市人大常委會收到對市本級工業用地招標拍賣掛牌出讓及后續管理的實施意見和市新建住宅供電設施建設與維護管理辦法的審查建議，該市人大常委會法工委與財經委、環資委進行了聯審，發現存在違法和不適當情形，向政府辦發出審查意見，政府廢止了這兩份規范性文件。

二是依職權進行的審查。各級人大常委會對接收報備的規范性文件都進行審查。如2015年3月，省人大常委會法工委會同聯工委對某市人民代表大會代表履職行為規范等四件規范性文件中與上位法不一致的問題提出了審查建議，報備單位根據審查意見及時進行了修改。2018年6月，省人大常委會法工委對某市人民政府報送備案的市城區禁止燃放煙花爆竹管理辦法進行了審查，認為其部分法律責任的設置缺乏上位法依據，發函建議由該市人大常委會督促進行修改，目前該規章已經修改。2017年12月，某市人大法工委對市政府報送的市政府和社會資本合作項目監管辦法進行了審查，認為該辦法中規定的工程結（決）算以市審計局審計結論為依據的規定與審計法的規定不一致，建議市政府對該規定進行糾正，目前該辦法已經修改。

三是有重點的專項審查。2012年，省人大常委會法工委根據我省規范性文件備案審查條例的規定對地方性法規授權省人民政府及相關部門就地方性法規適用中的具體問題制定配套規定進行了全面清理，發現地方性法規要求省人民政府及其有關部門制定配套規定的有三十余件，但大部分沒有制定，對未按要求制定配套規定的，法工委提出建議，以省人大常委會辦公廳的名義書面督促省政府辦公廳落實。2015年法工委對三個市人大常委會報送的加強司法監督的規范性文件會同內司委進行了研究，為了防止其中所規定的類案報送制度演變為個案監督，與監督法的規定抵觸，為此，要求各市州根據黨的十八屆三中、四中全會精神，對以常委會名義出臺的所有司法監督方面的規范性文件進行全面清理。

省人大常委會法工委在積極依法履職的同時,加強對市縣兩級人大常委會備案審查工作的指導，在每年的全省地方立法工作會議、座談會、培訓會上，對加強和改進市縣人大備案審查工作提出明確要求。特別是在全省人大備案審查工作聯席會議上，對此項工作深入進行探討，有針對性地就備案范圍、審查標準、審查程序等主要問題進行交流，指導市縣人大開展備案審查工作。2014年編印了《規范性文件備案審查工作手冊》作為輔導用書發送至市縣兩級人大常委會。2015年年底縣級人大設立法制委后，我省有的地方對法制委主要承擔備案審查工作職責及工作開展方式認識不清，2017年以來，省人大常委會法工委到14個市州開展實地調研，指導縣級人大常委會備案審查工作的開展，較好地解決了這個問題。此外，還通過編發備案審查工作簡報指導市、縣人大常委會備案審查工作，積極推動全省備案審查工作的深入開展。

三、完善備案審查制度和機制，加強信息平臺建設

2006年監督法通過后，2007年3月，省人大常委會設立法工委備案審查處，專門承擔規范性文件備案審查的日常工作。同年11月，省人大常委會制定了《湖南省規范性文件備案審查條例》，對備案審查的備案范圍、審查標準、審查機制、審查程序等進行了規范。2009年，省人大常委會主任會議制定《湖南省人大常委會規范性文件備案審查工作程序》，對規范性文件報送主體、審查要求、審查建議的接收、登記和分送，以及審查的具體環節作出了規定。

各市州人大常委會依據監督法及省條例的規定，分別制定了各自的規范性文件備案審查辦法（規則）；縣(市、區)人大常委會也參照省條例和市辦法（規則）的規定制定了相應的備案審查工作規定。從2008年開始，14個市州人大常委會設立了備案審查科。2015年，設區的市獲得立法權成立法制委法工委后，各市州備案審查科成建制轉入法制委法工委，實現了統一歸口。我省122個縣（市）區人大按照地方組織法的規定，從2015年底開始都成立了法制委，配備專職領導1-2人，兼職委員3-7人，負責備案審查工作。

在備案審查工作中，各地不斷探索創新，形成了一些行之有效的工作機制。一是報備工作機制。多數市州均明確由市政府法制部門進行統一報送，并對報備材料、數量、接收報備部門等進行了明確。二是審查工作機制。對接收的規范性文件由備案審查工作機構及時分送人大相關專門委員會和常委會相關工作機構審查。郴州、湘潭、長沙、常德市人大常委會還探索建立專家審查機制。三是糾錯機制。各地對審查出的“問題”文件，都是先與政府法制部門、文件制定部門溝通協調，最后各方協商一致形成解決方案。四是審查建議反饋機制。全省多數地方人大常委會要求相關委室將審查建議的處理結果按期反饋提出建議的單位和個人。縣級人大法制委設立后，湘潭縣等部分縣市區人大逐步形成初審、聯審、全會審的審查機制。

此外，全國人大常委會法工委要求，用三年左右的時間建立起覆蓋全國、互聯互通、功能完備、操作便捷的法規備案審查信息平臺。目前我省省本級備案審查信息平臺已基本建成，進入試運行階段。截止11月，衡陽市、常德市、張家界市人大常委會已經簽訂備案審查信息平臺建設協議。益陽市將備案審查信息平臺的建設納入智慧人大數據中心項目建設中，自主設計開發。另外十個市州已將此項工作報告分管領導或報請主任會議研究，正與承建軟件公司聯系。

四、下一步工作考慮

當前，我省備案審查工作在持續取得進展的同時，也面臨許多新情況新問題，如思想認識不夠到位，各地備案審查工作發展不平衡，報備工作隨意性較大，少報、漏報、遲報問題時有發生；審查工作機制有待進一步完善，有些地方的人大常委會備案審查工作機構還處于單槍匹馬、孤軍奮戰的狀況，與人大相關專門委員會或常委會工作機構沒有形成審查合力；審查工作力度和效果有待進一步加強，重備案、輕審查的情況較為普遍；備案審查工作機構和隊伍建設有待進一步加強，機構需要健全，如株洲和邵陽部分縣級人大法制委與內司工委機構仍是兩塊牌子一套人馬；備案審查工作人員的法律素質和專業素質亟待加強等等。下一步，擬著重從以下幾方面加強和改進備案審查工作：

（一）進一步深化對備案審查工作重要意義的認識

備案審查工作是保障憲法法律有效實施的重要舉措，是維護國家法制統一的重要抓手，是各級人大常委會的重要法定職權，與立法工作、代表工作、重大事項決定等工作同等重要。我們要主動適應全面依法治國的新形勢新任務新要求，從常委會履行監督職能、履行職責這個高度進一步提高認識，努力加強和改進備案審查工作。

（二）進一步提高備案審查監督實效

一是要督促規范性文件制定機關依法、及時做好報送備案工作，做到“有件必備”。進一步研究明確備案范圍，規范備案行為，規范性文件制定機關要提高報備工作質量，做到應備盡備。二是要加強依職權進行的審查工作，對報備的規范性文件逐件進行審查，做到“有備必審”。進一步發揮人大專門委員會和常委會工作機構的作用，形成審查合力，提高審查質量，推動依職權進行的審查工作向實質化審查轉變。同時，要改進依申請進行的審查工作，妥善研究處理審查要求和審查建議，做到件件有辦理、有結果、有答復。三是要加大審查和督促糾正工作力度，做到對規范性文件“有錯必糾”。對審查中發現與憲法法律相抵觸或者不適當的問題，存在違憲問題的，要及時上報全國人大處理；對違反法律法規的，要及時處理，該報告的報告，該督促的督促，該通報的通報，該糾正的堅決糾正，防止久拖不決，切實增強備案審查工作剛性。同時，建立健全人大常委會聽取審議備案審查工作情況報告制度。

（三）進一步加強備案審查能力建設

備案審查工作的政治性、法律性、專業性很強，需要一支高素質的隊伍適應工作需要。為此，一是要加強備案審查機構建設，盡快解決個別地方兩塊牌子一套人馬的問題；二是解決個別地方有崗無人的問題，充實備案審查力量，把政治和法律素養高的同志安排到備案審查工作機構，并有計劃有針對性地進行培訓；三是要推動省市縣三級備案審查信息平臺建設，盡快實現與全國人大常委會備案審查平臺的互聯互通。