習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。”鄉鎮人大是我國最基層的國家權力機關，是我國根本政治制度的基礎環節。參加鄉鎮人大會議和閉會期間代表活動是人大代表依法履職，實現“人民當家作主”的兩個基本途徑。閉會期間代表活動既是人大會議期間工作的延續，也是人大會議期間工作的重要基礎。有效探索開展鄉鎮人大閉會期間代表活動的路徑，是貫徹新思想、順應新時代，做好當前人大工作的現實需要。

　　一、新時代鄉鎮人大閉會期間代表活動的基本內涵

　　鄉鎮人大的工作是憲法和有關法律賦予的職責。“‘法’是人大工作的靈魂，是一切活動的依據，嚴格依法按程序辦事是人大工作的主要特點。”鄉鎮人大閉會期間代表活動的開展作為鄉鎮人大工作不可分割的一部分，也必須符合政策和法律規定。因此，要為鄉鎮人大閉會期間代表活動的安排、組織、形式、內容等找到政策和法律依據，進而準確推動鄉鎮人大閉會期間代表活動的有效開展。

　　2015年8月29日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議，通過了新修改的《代表法》《地方組織法》和《選舉法》。這三部法律是指導依法開展鄉鎮人大工作的基本大法，是創新探索鄉鎮人大閉會期間代表活動開展的基本依據。其中，《地方組織法》在第十四條和第十五條從鄉鎮人大主席團、鄉鎮人大主席、鄉鎮人大副主席的角度，對鄉鎮人大閉會期間應該開展的代表活動進行了集中式明確。《代表法》不僅在“ 第三章 代表在本級人民代表大會閉會期間的活動”，還在第七條、第三十九條和第四十五條從鄉鎮人大代表或人大代表的角度，對鄉鎮人大閉會期間應該參加的代表活動進行了嵌入式明確。經過比較研究和綜合分析，筆者認為，鄉鎮人大閉會期間的代表活動由鄉鎮主席團統一安排，鄉鎮人大主席、副主席組織，本級人大代表和上級人大代表參加，以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式。其主要內容是聽取和討論本級人民政府的專項工作報告，對法律、法規實施情況進行檢查，對本級人民政府和有關單位的工作進行視察(或持代表證就地視察)，圍繞經濟社會發展和關系人民群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題開展專題調研或綜合調研，向鄉鎮人大主席團提出對各方面工作的建議、批評和意見，組成代表小組、分工聯系選民、反映人民群眾的意見和要求，參加上級人大常委會組織的代表履職學習，采取多種方式經常聽取人民群眾對代表履職的意見，以多種方式向原選區選民報告履職情況等等。

　　二、新時代開展鄉鎮人大閉會期間代表活動應遵循的規范

　　活動是指“為達到某種目的而采取的行動。”一般包含主題、內容、形式和頻次等要素。在實際工作中，鄉鎮人大閉會期間代表活動經常會出現隨意性、被動性、表面化、陳舊化等問題。究其原因，主要是缺乏對活動要素的深度研究和科學設計。因此，從活動的要素出發，來探求新時代開展鄉鎮人大閉會期間代表活動應遵循的規范就顯得很有必要。

　　一是主題鮮明而不單一。主題具有明顯的指向性，直接關系活動的水平和質量。從總體上來講，鄉鎮人大閉會期間代表活動的主題就是要緊緊圍繞中心、服務發展，密切聯系群眾、維護群眾根本利益。具體到某一活動，主題就是集中的了解、解決某個問題。值得注意的是，完成一個主題鮮明的活動，不能單純的就某個問題看問題，只見樹木不見森林。要用系統思維來構建主題，將與之相關的內容一并進行考慮和安排，做到主次分明，互為補充。

　　二是內容豐富而不雜亂。《地方組織法》和《代表法》對鄉鎮人大閉會期間代表活動的內容進行了描述，可分為多個類別。同時，鄉鎮人大閉會期間代表活動是基于現實條件、結合現實需求開展的，涉及到經濟社會發展的各個領域。活動類別和活動領域相互交叉、相互融合。活動類別可以按需劃分到不同的活動領域。活動領域可以按需歸集到不同的活動類別。為了減輕人大代表履職負擔，減少人民政府行政壓力，鄉鎮人大經常會在同一領域開展不同類別的活動，在同一類別下開展不同領域的活動。既提高了效率，又豐富了活動。但是，這種有機結合，需要有清晰的邏輯依據和科學的設計規劃，否則，就會讓活動變得本末倒置、雜然無章。

　　三是形式多樣而不繁瑣。鄉鎮人大閉會期間代表活動的形式主要是指針對某一活動內容在人員組織和流程組織等方面進行的方式方法運用。活動的形式和內容是密不可分的，形式是為活動內容服務的。脫離活動內容，片面強調活動形式，只能讓好的活動內容流于形式，發揮不出應有的效果。《代表法》第二十條規定：“代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式。”這對鄉鎮人大閉會期間代表活動的人員組織形式進行了規范。對于活動內容的流程組織而言，可以圍繞活動內容，在單次的活動中設置多環節的流程，綜合運用座談會、匯報會、實地考察、電話或書面調研等多種形式，使活動內容和形式相互協調、相互促進，保證達到活動目的。不過，也要避免因過多的流程設置，過度的方法使用，讓活動從簡單變得復雜，從簡便變得繁瑣。

　　四是頻次足夠而不過度。根據相關法律對鄉鎮人大閉會期間代表活動的規定，如果將所有內容都遍歷一次，鄉鎮人大主席團一年內至少要安排十余次的集體活動，平均下來每月至少一次。為了盡可能地擴大人大代表參與活動的覆蓋面，按一個鄉鎮一百名人大代表的規模，以每次活動組織二十名左右的人大代表參加活動來估算，每名人大代表每年在閉會期間要參加三到五次活動。雖然人大代表有參加活動的義務，但是次數太多，也難免會給人大代表的生產和生活造成不便，甚至會影響活動效果。同時，有的鄉鎮人大主席團在安排閉會期間代表活動時，脫離實際，以數量代替質量，重復開展相同主題或相同內容或相同領域的活動，往往會失去活動的真正意義。因此，在安排鄉鎮人大閉會期間代表活動時，要充分考慮人大代表的實際情況，適度開展。

　　三、新時代開展鄉鎮人大閉會期間代表活動的操作策略

　　要推動新時代鄉鎮人大閉會期間代表活動實現新發展，就要理順鄉鎮人大閉會期間代表活動的主脈絡，提質鄉鎮人大閉會期間代表活動的主陣地，暢通鄉鎮人大閉會期間代表活動的主渠道。

　　一是正確處理活動開展的六個關系。鄉鎮人大閉會期間代表活動的開展是一項復雜的系統工程，涉及到方方面面。從實施層面來講，除了正確處理好與鄉鎮黨委、鄉鎮人民政府的關系外，還要重視并思考如何正確處理好不同層面的活動、不同層級的人大代表，不同類別的活動、不同類型的人大代表之間的關系。首先，正確處理好鄉鎮人大與上級人大閉會期間代表活動之間的關系。“現行法律明確規定，上下級人大之間屬法律監督和工作指導關系，這決定了上下級人大之間應加強縱向聯系和工作聯系。”因此，鄉鎮人大要在上級人大及其常委會的指導下規范、有序開展鄉鎮人大閉會期間代表活動，與上級人大的思路保持一致。同時，還要積極配合上級人大開展的各項活動，為上級人大的工作提供支持。其次，正確處理好鄉鎮人大代表與上級以上人大代表之間的關系。《代表法》第二十二條規定，“縣級以上的各級人民代表大會代表，可以參加下級人民代表大會代表的代表小組活動。”也就是說，對于上級人大代表是否參加鄉鎮人大閉會期間代表活動沒有硬性規定，但是，可以根據鄉鎮人大主席團的安排或自身履職需要視情況參加。鄉鎮人大閉會期間代表活動的主體是鄉鎮人大代表。第三，正確處理好各類活動之間的關系。鄉鎮人大閉會期間代表活動的類別比較多，看起來大體相似。但仔細研究就會發現，每一類活動都有其特定的目的、規定的對象、設定的程序、預定的結果，是有明顯差別的。要厘清各類活動的重點，有針對性的開展活動。第四，正確處理好活動形式與活動成效之間的關系。鄉鎮人大閉會期間代表活動較為普遍存在的問題是，雖然安排了計劃，選定了議題，組織了活動，但往往是事前迷迷糊糊、事中熱熱鬧鬧、事后冷冷清清，人大代表“走一走、看一看、聽一聽”了事，蜻蜓點水、淺嘗輒止，效果不理想。要避免這種現象的發生，就要做到活動前充分準備、活動中深入探究、活動后跟蹤落實，建立活動形式與成效互補、過程與結果一致的有始有終的活動閉環。第五，正確處理好人大代表的生產和工作與代表職務之間的關系。《代表法》第五條規定，“代表不脫離各自的生產和工作……參加閉會期間統一組織的履職活動，應當安排好本人的生產和工作，優先執行代表職務”。由此可見，每一位人大代表無論擔任什么職務，從事什么工作，在閉會期間都要自覺依法履行職責。當然，也要充分尊重和考慮人大代表的自身情況和實際困難，在規范紀律的同時，不搞強制，不搞一刀切。第六，正確處理好人大代表的履職要求與履職能力之間的關系。人大代表是人大工作的基礎。“代表的素質和能力直接影響著人民代表大會制度政治體制和政治優勢的發揮，直接關系到憲法和法律賦予人民代表大會的權力的實現。”鄉鎮人大代表大部分來自基層，文化程度和專業知識不高，履職能力與履職要求還有一定的差距，并且在短時間內較難得到提升。在開展鄉鎮人大閉會期間代表活動時，要充分考慮人大代表的特點，使人大代表的履職行為更多地依靠自身的職業背景、地域特點、人文環境，最大限度的發揮履職水平。

　　二是扎實構建活動開展的支撐體系。鄉鎮人大閉會期間代表活動的開展，需要有場地、機構的有力支撐。結合鄉鎮實際，可以從鎮級活動中心、片區工作室、村級聯絡點、人大代表家四個層次和交互網絡、場所建設、管理機構、信息公示四個方面出發，按照“按需融合、無縫對接”的原則，構建“一級網絡、兩級場所、三級機構、四級公示”的鄉鎮人大閉會期間代表活動支撐體系(如表)。其中，片區是介于鄉鎮和村(社區)之間，包含若干個村(社區)的臨時性區域定義。片區工作室、村級聯絡點可以根據鄉鎮人大代表的數量和鄉鎮下轄村(社區)的情況進行分設或整合，本文不再另行說明。“一級網絡”是指在鎮級建立一個統一的網上聯絡平臺，進行實時交互。“兩級場所”是指在鎮級和片區分別建立鎮級活動中心和片區工作室，開展集體活動。鎮級活動中心應具備民情接待、咨詢指導、專題研討、信息服務、日常管理等功能。片區工作室設在片區范圍內地理位置較為中心的村(社區)公共服務中心，利用村(社區)公共服務中心現有的設施設備開展鄉鎮人大閉會期間代表活動。“三級機構”是指除鄉鎮人大主席團外，分別在片區和村級分別設立片區管委會和村級聯絡人，形成管理合力。片區管委會主任由片區工作室駐地的鄉鎮人大代表中的主要村(社區)干部擔任，副主任由片區相關村(社區)的鄉鎮人大主席團成員或鄉鎮人大代表中的主要村(社區)干部擔任。村級聯絡人由本村(社區)的鄉鎮人大主席團成員或鄉鎮人大代表中的主要村(社區)干部擔任。“四級公示”是指根據鄉鎮、片區、村(社區)不同范圍，分別在鎮級活動中心、片區工作室、村級聯絡點公示本區域范圍直接選舉的縣鄉人大代表，以及市級以上人大代表信息，聯系群眾、接受監督。在每一位人大代表家中懸掛一塊“人大代表之家”的標識牌，亮明身份。

　　交互網絡場所建設管理機構信息公示

　　鎮級活動中心√√√√

　　片區工作室——√√√

　　村級聯絡點————√√

　　人大代表家——————√

　　三是科學把握活動開展的方式方法。方式方法是完成活動任務的必要條件，是提高活動質量的重要保證。首先，因地制宜，適度整合。與上級人大開展的閉會期間代表活動相結合，充分融入，借助優勢和力量，上下聯動，高質量完成活動任務。找到共同點、形成大主題，把民政、人社、殘聯等方面的相關工作整合為社會事務類，把林業、畜牧、水利、農業等方面的相關工作整合為農業服務類，把綜治、安監、食藥工質、城管、環保等方面的工作整合為綜合執法類。結合上級和鄉鎮黨委、人民政府擬定的工作安排，增加人大代表參與的要素，增設人大代表參與的環節，增強人大代表參與的效果。其次，固定人大代表小組為主，臨時人大代表小組為輔。 “為切實組織開展各級人大代表在閉會期間的代表活動，更好地發揮代表作用和依法履行代表職責，依法合理劃分代表小組顯得尤為重要。”依照普遍的適用情況，一般可以將鄉鎮人大代表劃分為區域小組和專業小組。區域小組是以人大代表的地域屬性為基礎劃分的小組，便于開展區域性較強的活動。專業小組是以人大代表的行業屬性為基礎劃分的小組，便于開展專業性較強的活動。但這種小組劃分不是一成不變的，可以按照便于組織和開展活動的原則，根據實際需要，臨時組織人大代表組成活動小組，進一步調動人大代表的積極性、主動性，提高活動的有效性、目的性。第三，多維度信息報送。做好信息報送是為更好的開展鄉鎮人大閉會期間代表活動服務的。一般而言，每次活動后都要在不違反相關法律法規的前提下，通過相關媒體或平臺向群眾介紹情況，向上級人大、鄉鎮黨委匯報情況，向人大代表通報情況，向相關部門單位反饋情況，進一步擴大活動的知曉面和影響力，讓更多的單位和個人走近、了解、關注、支持鄉鎮人大工作。對于某些特定類型的活動信息，還要根據相關要求在活動前進行預告、公告，在活動中進行公示、公開。第四，分類分批，有序組織各級人大代表全面參與。開展鄉鎮人大閉會期間代表活動，不能偏重選擇上級人大代表或者重復選擇某一部分人大代表參加。要根據活動的主題、特點等，為人大代表量身打造履職平臺。例如，關于某一區域范圍內的，就以該區域的人大代表為主；關于政府工作報告落實情況的，就以非國家公職人員的人大代表為主；關于經濟建設方面的，就以企業的人大代表為主；等等。同時，采用遍歷的方式，做好臺帳，盡量讓所有人大代表都能在每個相對穩定的時間段實現全員參與，最大程度地激發人大代表的履職熱情。第五，簡化鄉鎮人大代表的文字紀實，盡量減輕履職負擔。考慮到鄉鎮人大代表的文化層次、知識水平和工作習慣，可以實行“代表無紙化、人大痕跡化”的人大代表活動存檔模式。盡量不要讓人大代表過多地填寫、撰寫相關材料，而要讓鄉鎮人大的工作人員準確登記、詳細描述、全程記錄、全面匯總。

　　四、新時代開展鄉鎮人大閉會期間活動的隊伍保障

　　干事創業，關鍵在人。開展鄉鎮人大閉會期間代表活動工作，必須要有一支優秀的隊伍來組織、參與和支持。首先，要提升鄉鎮人大主席團的職責意識。“法律法規通過賦予閉會期間主席團一些具體職權來確認主席團閉會期間的實際存在和應有的法律職責，這就從實質上實現了主席團在閉會期間的‘準常設’。”有計劃地安排鄉鎮人大閉會期間代表活動是鄉鎮人大主席團的法定職責。主席團要圍繞如何開展鄉鎮人大閉會期間代表活動，到村(社區)、重點行業進行集體調研，了解發展現狀、把握發展趨勢。走村入戶，了解社情民意，傾聽群眾呼聲。定期召開會議專門研究和部署閉會期間代表活動。其次，要提高鄉鎮人大主席、副主席的專職程度。根據《地方組織法》的規定，鄉鎮人大主席、副主席承擔著組織開展閉會期間工作的重要職責，是人大代表的聯系人，是代表活動的召集者。鄉鎮人大主席、副主席要專職從事人大工作，專業研究人大工作，專門開展人大工作。即使在參與或協管、分管黨委中心工作時，也要確保其主要精力用于人大工作。再次，要提質人大代表的履職素養。如何發揮好人大代表在鄉鎮人大閉會期間代表活動中的作用，關鍵還是要釋放鄉鎮人大代表的主體力量。要讓人大代表恭恭敬敬、認認真真的對待人大代表的職務；以人民為中心，尊重人民、關注人民、服務人民。要通過學習培訓、實踐歷練等進一步強化“我是人大代表”的自我認知，知曉“我要為人民服務”的履職義務，提高“我能講出子丑寅卯”的執行能力。(作者系寧鄉市灰湯鎮人大主席)

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