黨的十九大報告，向全黨、全軍、全國各族人民發出了全面依法治國的動員令。報告長達68頁，55次提及“法治”，可以說“法治”二字是高頻詞。報告為我們明確了一個總目標：建設中國特色社會主義法治體系，法治國家；制定了一個新方略：堅持全面依法治國；繪制了一幅新藍圖：深化依法治國實踐。全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。為此，黨的十九大報告強調指出：成立中央全面依法治國領導小組，加強對法治中國建設的統一領導。如何全面貫徹落實黨的十九大精神，學懂原文、悟通原理、做實工作，推進區鄉人大工作在高起點上繼續向前發展，使基層人大工作在新時代有新氣象、更有新作為，推動中央【2015】18號文件精神落地生根，我們認為區人大法制委員會應該加強法律監督，維護憲法權威，在推進法治中國建設的偉大歷史進程中有所作為。

　　什么是法律監督？

　　監督權是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的一項重要職權。人大及其常委會的監督分為法律監督和工作監督。《監督法》的出臺，讓人大常委會的監督工作有章可循、有法可依，逐步走上制度化、規范化、程序化的軌道。

　　《監督法》明確提出了七種常見的監督形式和主要的監督內容，遺憾的是《監督法》頒布實施十多年了，還有一些人大工作者對工作監督和法律監督的概念，內涵并不十分清晰、認識比較模糊，還有不少人把聽取同級人民政府貫徹實施某部法律法規的專項工作匯報及對某部法律執行情況的執法檢查認定是法律監督，甚至認為是法律監督的主要形式，這是不正確的。

　　那么，究竟如何區分法律監督和工作監督呢?筆者近日又觀看了全國人大常委會辦公廳主辦的《監督法》學習班的音像光碟，對時任全國人大法律委員會主任委員楊景寧的幾句話印象十分深刻，可以說是刻骨銘心。楊景寧同志認為：“所謂工作監督，主要是通過聽取和審議政府工作報告和法院、檢察院的專項工作報告，執法檢查等形式，促進依法行政、公正司法；所謂法律監督，就是不論下一級人大及其常委會，還是同級政府，如果他們在法定權限內制定的法規、規章和作出的決議、決定或者發布的決定、命令是違法的或者是不適當的，人大常委會通過對規范性文件的審查，有權利、有責任予以撤銷，以維護社會主義法制的統一和尊嚴。”法律行家的權威解釋讓我們豁然開朗、底氣大增，完全可以這么界定：法律監督就是單指人大對規范性文件進行備案審查。

　　為什么要強化法律監督？

　　(一)強化法律監督，是貫徹落實黨的十九大精神的過硬舉措。

　　黨的十九大報告強調：“健全人民當家作主的制度體系，發展社會主義民主政治，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，三者統一于我國社會主義民主政治偉大實踐。”全面依法治國是協調推進“四個全面”戰略布局中不可或缺的重要內容，是增強“四個意識”的具體體現，是堅定“四個自信”的有力抓手，是實現偉大夢想、進行偉大斗爭、建設偉大工程、推進偉大事業繞不過的一道關口。而加強對規范性文件備案審查，杜絕紅頭文件違憲、違法、違紀，是依法治國、依規治黨的應有之義，我們必須提高政治站位。

　　(二)強化法律監督，是捍衛憲法權威的現實需要。

　　憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程。黨的十九大報告強調：“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。”黨的十九大報告還強調：“樹立憲法法律至上，法律面前人人平等的法治理念。各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學法守法用法，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權，決不允許以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法。”憲法規定：“地方各級人民代表大會在本行政區域里，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行。”2018年3月11日在第十三屆全國人大一次會議上，全國人大常委會工作報告明確要求：“加強備案審查制度和能力建設，推進合憲性審查工作，堅決糾正違憲違法行為。”依法治國首先要堅持依憲治國，依法執政必須堅持依憲執政。

　　(三)強化法律監督，是貫徹實施監督法的必然選擇。

　　20年磨一劍的監督法是人大常委會行權履職的尚方寶劍，監督法規定人大的監督方式有7種，其中第五章專門對“規范性文件的備案審查”予以明確。為什么這么做，因為紅頭文件違法，必將造成具體的行政行為和司法行為的大面積違法。目前有個別單位和個人之所以違法亂紀屢禁不止，往往都是用違法違紀的紅頭文件當作擋箭牌。

　　(四)強化法律監督，在人大的監督中占據著兩分天下有其一的地位和作用。

　　人大的監督分兩類，一類是法律監督，一類是工作監督，法律監督就專指對規范性文件進行備案審查，而監督法規定的其他6種監督方式包括執法檢查在內都屬于工作監督的范疇。所以，講法律監督在人大監督中是兩分天下有其一，既不是夸夸其談、言過其實，也不是王婆賣瓜，自賣自夸。要全面貫徹落實中共中央【2015】18號文件及省委、市委關于加強縣鄉人大工作和建設的相關會議和文件精神，必須高度重視規范性文件備案審查工作。

　　(五)強化法律監督，是全面從嚴治黨永遠在路上不可回避的重大課題。

　　前不久，湖南道縣房產局“因被通報不作為，局長副局長炮制紅頭文件亂作為”成為多家媒體熱炒的一則新聞，該文件因多處違法，執行不到一個月便被叫停，相關人員受到黨紀、政紀處分。紅頭文件違法亂紀，在全國各地時常發生，已成了依法行政、公正司法的攔路虎，也是滋生腐敗的溫床，要落實黨的十九大報告提出的“構建黨統一指揮、全面履蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力。”必須充分發揮國家權力機關的職能作用，把強化法律監督作為長期堅持、不斷完善人民代表大會制度的重要內容，把規范性文件備案審查往深里抓、實里做，推進全面從嚴治黨向縱深發展、向基層延伸。

　　如何強化法律監督？

　　(一)加強制度建設。

　　2016年11月，按國、省、市、區有關文件精神，常德市鼎城區十七屆人大一次會議決定成立了區人大法制委員會，明確法制委員會履行工作監督和法律監督兩項職能，工作監督主要是圍繞推進法治中國建設，組織好執法檢查、聽取和審議相關單位貫徹落實憲法、法律、法規情況的專項工作匯報，工作評議、在人民代表大會上提出有關法治鼎城建設的相關議案，對本行政區域里貫徹落實憲法、法律、法規的情況進行監督，法律監督就是負責全區范圍內的規范性文件備案審查工作。

　　為體現時代性、把握規律性、富于創造性，使我區的法律監督工作在新時代有新氣象、更有新作為，區人大法制委順勢而為，在反復調查、科學論證的基礎上，對原有的《常德市鼎城區人大常委會規范性文件備案審查辦法》進行了認真修改，并提請2017年11月7日鼎城區十七屆人大常委會第7次會議審議通過。我們必須以認真學習貫徹落實此“審查辦法”為契機，做憲法的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。始終做到三個堅持，即堅持黨的領導不動搖、堅持依憲依法治國不走調，堅持履行法定程序不變通。

　　(二)創新方式方法。

　　俗話說：“三個臭皮匠，頂個諸葛亮。”實踐證明，堅持會議審查制度，是增強規范性文件備案審查質量的關鍵。

　　在收到報備的規范性文件之后，堅持初審制度，由常委會聯系法制委副主任、法制委主任委員、副主任委員集中會商，按輕重緩急分三個層次對規范性文件提出會議審查建議，在兩個月內必須審查完畢，通過會議討論形成審查意見，對于違紀違法的紅頭文件必須責令改正或廢止。

　　一是區人大法制委全體會議審查。對于一些可以由法制委全體會議單獨審查的規范性文件，及時召開區人大法制委全體會議，調動兼職委員的積極性，讓他們暢所欲言、各抒己見，做到廣開言路、虛心納諫、從善如流。

　　二是區人大法制委全體(擴大)會議審查。對于一些需由區直相關單位、區人大專門委員會和常委會工作委員會聯合審查的規范性文件，由法制委員會提前分送相關委室和相關單位，由其在20天內提出書面審查意見，然后召開法制委全體(擴大)會議，邀請相關委室、相關單位、熟悉法律的國、省、市、區人大代表列席會議，回答詢問、發表意見、提出建議，共同做好聯合審查工作。

　　三是區人大常委會主任(擴大)會議審查或區人大常委會會議審查。對規范性文件備案審查，是憲法和法律賦予地方各級人大常委會的一項重要的監督職權，對于一些重要的規范性文件，如果涉及到人民群眾最關心、最現實、最直接的利益問題，區人大法制委員會要及時提請區人大常委會主任(擴大)會議或區人大常委會會議審查。

　　(三)注重審查實效。

　　為提高規范性文件備案審查的實效，區人大法制委必須嚴把備案審查范圍關、時間關、資料關、程序關，要注重調查研究，力求政治效果、法紀效果、社會效果的有機統一。

　　1.積極探索由事后監督為主向事前監督和事后監督并重的審查模式。

　　現有的規范性文件備案審查機制，是典型的事后監督，為防止違憲、法紀違法的紅頭文件產生負面影響，建議關口前移，那就是在發文之前，要求發文單位先到區紀委、監委和區人大法制委、區政府法制辦搞好工作對接，使文件不與《黨章》、黨紀、黨規、中央八項規定沖突，也不能與憲法、法律、法規相悖。然后再廣泛征求各方的意見和建議，做到問計于民、問需于民、問政于民，廣聽民聲、廣納民意、廣集民智。

　　2.積極探索由被動應付到主動介入的模式。

　　一是加大規范性文件備案審查工作的宣傳力度。進一步提高區人民政府及其工作部門和鄉鎮人大的報備意識，變“要我報備”為“我要報備”。

　　二是拓展規范性文件備案審查的范圍。全區一年到頭印發的“紅頭文件”有多少，不得而知，但到區人大法制委報備的“紅頭文件”卻為數不多，一些臨時機構、甚至一些沒有執法主體資格的二級事業單位發沒發紅頭文件?所發的紅頭文件，有無違紀違法的現象?我們也不得而知。那么，延伸法律監督的觸角，拓寬法律監督的范圍，確保憲法和法律在本行政區內得到有效貫徹實施，是落實黨中央深化依法治國實踐、加強區鄉人大工作和建設不可回避的重要課題，我們要主動作為，逐步把所有的規范性文件都納入備案審查的范圍，實現有件必備、有備必審、有錯必糾。