規范性文件備案審查工作是憲法、組織法、監督法賦予各級人大及其常委會的重要職權，也是維護法制統一的重要抓手。尤其是黨的十九大確定的全面依法治國方略，為做好今后規范性文件備案審查工作帶來了新的機遇與挑戰。我們要把握機遇，扎實做好備案審查工作。

　　一、規范性文件備案審查的重大意義

　　一是依法治國的需要。黨的十九大把 “堅持全面依法治國”明確為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一，提出了到2035年“法治國家、法治政府、法治社會基本建成”的宏偉目標。規范性文件備案審查是保證憲法法律有效實施、維護國家法制統一的重要制度，在我國各項法律制度中具有特殊的地位。

　　二是權力制約的手段。組織法賦予了縣以上地方人大及其常委會“可以撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令”的職權。法律之所以要賦予地方國家權力機關這一職權，其立法宗旨是對地方國家行政機關的權力進行有效制約，促使地方國家行政機關在權力機關的監督下開展工作。權力的濫用往往是通過發布和強制執行規范性文件的途徑來實現的。因此，地方國家權力機關對同級行政機關和下一級權力機關的規范性文件進行審查，是對權力進行制約，防止權力濫用的一種必要手段。

　　三是保障憲政的需要。從目前地方國家行政機關頒布的規范性文件看，多數是為推行某一項工作而將國家的有關政策、法律法規具體化。有的地方由于對國家的政策和法律法規的精神沒吃透，在制定規范性文件時，嚴重損害法律的尊嚴，損害人民群眾的利益，甚至出現違憲的情況。因此，加強對規范性文件的審查，及時糾正或撤銷與法律法規相抵觸的規范性文件，就能從源頭上制止執法偏差，確保憲法和法律法規的正確實施，進而從根本上維護人民群眾的利益。

　　二、規范性文件備案審查范圍界定

　　(一)規范性文件的制定主體問題，即誰有權制定規范性文件。規范性文件制定主體主要包括兩種類型：一是行政機關，一是法律法規授權組織。從行政機關來看，《湖南省規范性文件管理辦法》規定“議事協調機構、部門派出機構、部門內設機構不得制定規范性文件”。從條文規定上看，議事協調機構、內設機構和派出機構均不能制定規范性文件，然而在實踐中，政府辦公廳(室)和政府設立的議事協調機構均在制發規范性文件，這種現象突出暴露了規范性文件管理缺乏綜合管理機構的弊端。

　　(二)規范性文件的定義問題，即什么是規范性文件。《湖南省規范性文件管理辦法》所稱的規范性文件“是指除政府規章外，行政機關和法律、法規授權的組織制定的，涉及公民、法人或者其他組織權利義務，在一定時期內反復適用，具有普遍約束力的行政公文”。納入規范性文件管理范圍應當具有以下幾個要件：一是主體必須是行政機關(含法定授權組織)；二是具有普遍約束力和一定時期的反復適用性；三是在法定權限內制定；四是除法規、規章以外。

　　三、規范性文件備案審查存在的問題

　　規范性文件備案審查工作經過多年的發展，已經形成了比較完善的法律制度，但在實際執行中還是暴露出不少問題。

　　(一)報送備案審查的主動性不高。不少單位已經能做到主動及時報送備案，但仍有一些部門存在“戳一戳、動一動”的情況，不能做到按時報備，大大損害了規范性文件備案審查工作的實效性。有點避重就輕，無關緊要的文件充當報備件，增加工作量。有點重要的文件就規避報備，如會議紀要等。

　　(二)報送備案審查水平欠缺。至今仍有一些部門不清楚規范性文件的定義，以致將一段時間以來單位發的所有文件一并打包報備，其中甚至包括人員調動、活動通知等內部文件。

　　(三)備案審查監督力不大。少數部門思想重視度不夠，往往以“工作繁雜”、“人手不夠”、“沒有專門的法制部門和人員”等為由，不報送規范性文件。而政府法制辦由于不掌握各個單位規范性文件制定情況，往往無法實時監督各單位報備情況，進一步加劇了年底集中報備情況的出現。

　　(四)備案審查結果缺乏權威性。在規范性文件審查發現問題后，審查機關的整改意見有時并不為制定機關所重視，按照有關規定作出糾正、撤銷或改變的處理手段，在實際工作中也往往難以落實，更沒有剛性的制裁措施，這使得規范性文件備案審查工作的權威性進一步下降。

　　三、幾點建議

　　(一)提高認識，嚴防變通。規范性文件審查未能很好開展，—個重要原因是有關方面對這項工作認識不高，重視不夠，制度不建全。各級各部門應當切實提高對建立健全落實規范性文件審查制度重要性緊迫性的認識。防止一些機關和部門在制定“紅頭文件”時，搞“土政策”、搞變通，嚴重影響了國家法制的建設和統一。另—方面，防止有的規范性文件制定部門隨意設定審批權、發證權、許可權、收費權、罰沒權，通過“紅頭文件”擴大部門權力，將權力部門化、私有化，嚴重侵犯了廣大人民群眾的合法利益。

　　(二)科學界定，甄別管理。規范性文件的概念界定了其范圍主要包括以下四個方面：一是行政機關為實現其管理工作任務，就其管理的政治、經濟、文化、教育、公共安全等事務面向社會制定的，需要本機關以外的其他單位、個人遵守或者執行，并在一定時間內反復適用的政策性規定。二是行政機關做出政策性規定或者對現行政策性規定的執行做出具體解釋。這是規范性文件體系的組成部分。三是轉發上級機關規范性文件，需要根據實際情況提出具體措施或者補充意見一并貫徹實施的，該轉發文件屬于規范性文件。這是規范性文件體系的有益補充。四是有些文件在形式上近似于行政機關的內部事務管理制度，但其實施后產生的影響直接或間接涉及相對人的合法權益，因此這類文件也應納入規范性文件管理。如：人事、監察部門就本級公務員、職員管理發布的人事爭議仲裁、過錯責任追究等政策性措施；財政部門就公共財政管理發布的政府采購、罰款物管理等政策性措施；教育部門向所屬學校發布的涉及學生、家長權益的政策性措施；衛生部門向所屬醫療機構發布的涉及患者及其家屬權益的政策性措施。再如：行政機關發布的完善法定工作程序或者行政管理相對人需要具備的條件、提交的材料和遵守的工作時限的規定；其它行政機關對下級機關以及所屬事業單位發出的如何執行法定公務的政策性指令。這類規范性文件是為適應依法行政的要求，對規范性文件體系所做的適當拓展。

　　(三)堅持標準，規范制定。規范性文件的內容要齊全，一般應包括制定的目的、適用范圍、主管部門、調整對象、獎懲辦法、解釋權屬、生效日期等。整個規范性文件應法律依據準確，結構嚴謹，條理清楚，用詞確切，文字簡明，表達通俗，語法結構完整，標點符號使用規范，編排技術符合規范要求。

　　(四)健全制度，規范報備。一是要建立健全報備人員責任制。要掌握各單位負責規范性文件報備的人員情況，建立規范性文件報備人員網絡，實行責任制，對拖延報備的單位和責任人實行通報批評。采用“零報備”方式，即使本單位本月沒有制定規范性文件，也須在月底向政府法制辦報備，表明“本月無規范性文件制定”，杜絕有件不備情況的發生。縣法制辦每季度報縣人大常委會備案審查機構。二是要建立健全規范性文件糾錯機制。備案審查發現問題后的處理是備案審查的一個重要環節，備案審查不是有備就行，也不是查了就了。備案監督機關要妥善利用手中的權力，對于經備案審查要求改正而制定機關不改正、不糾正的，要堅決予以撤銷或改變，以維護備案審查制度的嚴肅性、權威性。三是要建立健全定期評估制度。規范性文件的制定機關和實施機關應當定期對規范性文件實施情況進行調查研究，并決定是否要對文件進行修改調整。對規范性文件的定期評估有利于及時糾正文件中不適應社會發展或者不適合于實踐的條文，充分發揮規范性文件的應有作用。

　　(五)增強規范性文件報備人員業務素質。要通過組織講座、舉辦培訓班等等方式，加強對各單位負責規范性文件報備人員的業務培訓，使其勝任規范性文件報備工作。