我市各級人大及其常委會行使重大事項決定權的實踐和思考

　　◇ 懷化市人大常委會黨組書記、常務副主任 石希欣

　　討論、決定本行政區域內的重大事項，是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的一項重要職權，是人民管理國家事務、當家作主的重要途徑。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》報告中明確提出“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”。今年年初，黨中央專門下發了《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》(中辦發〔2017〕10號)文件，這是對各級人大及其常委會履職的新內容和新要求，也是對建設法治政府提出的新任務。筆者試結合懷化市市、縣兩級人大及其常委會的工作實踐，對行使重大事項決定權的有關問題略作探討。

　　一、全市各級人大及其常委會行使重大事項決定權的探索與實踐

　　近年來，全市各級人大及其常委會認真貫徹《憲法》、《地方組織法》等法律法規，在行使重大事項決定權方面進行了積極實踐與探索，取得了一定成效。

　　(一)緊跟“核心”謀大事。全市各級人大及其常委會始終堅持黨的領導，自覺把黨的領導、依法治國、人民當家作主有機統一起來。人大及其常委會討論、決定重大事項內容年初主動向黨委請示，取得黨委的同意和支持，討論決定情況、整改落實情況及時向黨委報告；根據黨委的決策部署和建議，依法審議重大事項，及時作出決定決議，把黨的主張通過法定程序轉變成國家意志，變成人民群眾的自覺行動。如，2016年1月，根據市委決策部署，市人大常委會作出了《關于調整懷化市第四屆人民代表大會換屆時間的決定》；靖州縣人大常委會積極響應縣委關于推進脫貧攻堅的號召，先后作出了《關于全力打贏脫貧攻堅戰的決定》、《關于進一步做好產業攻堅工作的決定》。

　　(二)緊扣“中心”定大事。全市各級人大及其常委會緊扣事關地方經濟社會發展的根本性、全局性、長遠性的重大事項，依法作出決定決議。圍繞推動地方經濟發展，市縣人大多次就財政、國民經濟計劃、重大建設項目等作出決定決議。2012年以來，市人大常委會先后23次就經濟發展有關問題作出決定決議。溆浦縣人大常委會作出了《關于加快全縣石材產業發展的決議》、《關于加快全縣旅游產業發展的決議》、《關于振興我縣工業的決議》；鶴城區人大常委會作出了《關于同意懷化市鶴城區人民政府與湖南聚榮投資開發有限公司合作投資建設鶴城區工業集中區的決定》。圍繞推動法治懷化建設，市人大常委會先后作出了《關于加強法治懷化建設的決議》、《關于開展“司法公正懷化行”活動的決定》、《關于加強“七五”法治宣傳教育的決議》；沅陵縣人大常委會作出了《關于加強法治沅陵建設的決議》、《關于表彰2016年度執法責任制目標管理優秀單位的決定》。圍繞城鄉規劃和建設，市縣人大多次對城市總體規劃制定和修編、鄉鎮區劃調整等作出決定決議。

　　(三)緊貼“民心”抓大事。全市各級人大及其常委會緊緊抓住人民群眾普遍關注的熱點難點問題，精心選題，依法作出決定決議，積極回應群眾關切。如為推動解決好農民 “看得起病、看得好病”問題，市人大常委會2016年組織人大代表對全市農村醫療衛生工作進行專題視察，并作出了《關于交辦<全市農村醫療衛生工作情況的視察報告>的決定》。為推動生態環境改善，辰溪、麻陽等縣人大常委會對生態縣建設規劃作出了決議，溆浦縣人大常委會作出了《關于全縣實行封山育林的決議》。為保障人民群眾飲水安全，會同縣人大常委會兩次對城市供水提質改造工作作出決議；為緩解城區交通壓力，作出了《關于同意會同縣人民政府對春運期間城區部分路段實行車輛限行的決議》。

　　二、當前行使重大事項決定權存在的主要問題

　　(一)思想認識有差距。一是有的地方黨委不夠明確。有的地方黨委還停留在計劃經濟時期“黨委決策、政府執行”模式，致使有些應由人大決定的事項，沒有事先征求人大意見，用聯合行文方式代替。二是有的地方政府不夠主動。有的地方政府為了減少“麻煩”，以重大事項難以界定為由，不愿把那些有實質內容、而人大代表和人民群眾又十分關注的重大事項提請人大審議決定。三是有的地方人大不夠自信。一方面，該決定的不敢決定。擔心有“爭權、分權、越權”之疑，只要不是十分必要，往往不主動作為。另一方面，不該決定的不敢拒絕。有些地方把一些矛盾集中、工作推行難度大的工作交由人大決定，很多都不屬于人大討論決定重大事項范圍。如近年來全國很多地方都對政府融資、借貸作出決議，為政府負債“背書”。2017年6月23日，全國人大財經委已經明確提出“地方各級人大及其常委會不得違法為政府舉債融資作出承諾或者擔保等決議。”四是社會不夠知曉。調查發現，受過去體制機制影響和宣傳不到位，相當一部分社會群體、包括一些公職人員并不知曉人大被賦予重大事項決定權，有的認為重大事項全都由黨委說了定或者政府說了算，有的只把人大看作監督機關，忽視人大的決定權。

　　(二)決定權行使不夠平衡。一是內容不平衡。主要表現在被動決定多、主動決定少，常規內容決定多、實體性內容決定少，號召性的決定多、具體可執行的內容少。如從抽樣的7個縣市區來看，由政府主要負責人提議案的占78%；實體性決定決議僅占13%。具體如(圖一)：二是工作開展不平衡。有的地方人大除對常規、法定的事項決定外，一屆幾乎沒有對其他重大事項作出決定決議。有的地方重視會議決定，忽視會后監督，尤其是一些號召性的決定決議，由于可執行內容少，幾乎沒有開展過跟蹤監督。三是人代會決定決議少。人代會重大事項決定權有被“虛化”、“忽略”的現象，部分縣市區除批準政府報告、計劃、預算等程序性決定外，幾乎很少作出其他決定決議。另外，一些縣級人大的決議內容過于簡單，通篇只有“會議決定批準這個報告”幾個字。

　　(三)法律制度不夠完善。一是重大事項界定、決定程序仍不夠明確。盡管中辦發〔2017〕10號文件對討論決定重大事項的范圍界定予以規定，但內容仍比較宏觀、原則，討論決定重大事項的程序仍不夠明確，需要地方各級進一步探索。如，重大改革舉措包括經濟、社會、文化等體制改革，且每一項改革的具體內容很多，哪些改革舉措應當由人大討論決定?是“打包”決定還是逐項決定?又如，哪些重大事項議必決(討論后必須作出決定)、哪些事項議可決、哪些事項議不決等?二是相關法律修改不及時。目前這項工作主要依靠各級紅頭文件推動，《監督法》、《湖南省縣級以上人民代表大會常務委員會監督條例》等法律法規未對此作出修正，紅頭文件相對于法律法規的法理性略有不足，人大決定權面臨法無授權的尷尬。三是相關配套制度建設未完善。部分縣市區人大討論決定重大事項規定、政府重大決策出臺前向人大報告制度、重大事項和重大決策報告清單等相關制度尚未建立、完善。

　　(四)自身建設跟不上。一是履職能力不足。人大常委會組成人員結構不優，法律、經濟等方面的專業人員比例仍偏低，工作機構專業技術力量不夠，加上未建立專家咨詢和科學論證機制，直接導致審議發言質量不高，決定決議內容缺乏針對性。二是調研、征求意見不到位。部分縣市區人大在作出決定決議前未開展視察調研，沒有廣泛征求人大代表和群眾的意見。尤其有時候因工作急需，人大為支持工作，匆匆上會，匆匆決定，如臨時調整規劃等。三是會議審議不充分。存在人大專門委員會或人大常委會工作委員會意見代替人大常委會組成人員意見，尤其是在縣一級，會期較短，往往決定決議(草案)由相關專門(工作)委員會擬定，會上審議過于強調工作支持，沒有充分吸收常委會組成人員意見。另外，有些縣市區人大還存在采取舉手方式進行表決。

　　三、依法有效行使重大事項決定權的幾點思考

　　中辦發〔2017〕10號文件是黨中央推進全面深化改革和全面依法治國的重大舉措，對于加強和改善黨的領導，推進科學決策、民主決策、依法決策，發揮人民代表大會制度優勢以及縮小重大事項決定權制度設計與實際功效的差距，具有十分重要的意義，全面貫徹落實文件精神是各級黨委、人大和政府共同的政治任務。

　　(一)要深化思想認識，進一步理順關系。一是正確處理黨委決策與人大依法決定的關系。黨委決策與人大決定兩者相互統一，從本質上講都是對本行政區域內的重大事項作出規定，都是為了維護人民的根本利益；人大決定只有取得黨委的支持才能更好地執行和推動，黨委決策需要通過法定程序才能轉化為國家意志，具有法律效力。因此，各級人大要切實增強“四個意識”，提高政治站位，堅定自覺維護習近平同志的核心地位和黨中央權威，堅決地服從同級黨委的領導。各級黨委要進一步加強黨對人大工作的領導，善于通過法定程序把黨委的決策變成國家的意志。各級人大及其常委會要自覺貫徹黨委意圖，年度討論決定重大事項的意見、擬討論的重大事項、討論中的重要分歧意見、涉及重大體制和重大政策調整的決定決議草案，都要提前向黨委請示報告。二是正確處理人大依法決定與政府行政決策的關系。按照國家制度設計和憲法規定，人大是權力機關，政府由人大產生、對人大負責、受人大監督，即為執行機關。這就決定了人大重大事項決定權與政府行政決策權是上下位、決定與執行的關系。人大決定突出原則性、方向性，對全局、根本、長遠的重大問題作出決定；政府決策突出具體性、措施性，根據人大決定對行政管理事務作出安排。因此，政府對應當由人大決定的重大事項要及時、主動提請人大審議，重大決策出臺前主動向人大報告；人大應當尊重政府依法行使行政權，加強與政府的溝通與協調，使雙方在重大事項范圍界定上形成共識，達成一致。三是正確處理人民代表大會與人大常委會決定權的關系。按照組織法有關規定，重大事項決定權的主體是人民代表大會及其常務委員會。人民代表大會作出的決定決議是全面的、管總的、根本性的。因此，應當探索把一些影響全局，帶有長遠性、根本性的問題交由人民代表大會討論決定，這更符合人民代表大會制度設計的初衷。同時，人大常委會行使重大事項決定權的出發點和落腳點也應當圍繞推動人民代表大會決定決議的落實。四是正確處理重大事項決定權與人大其他職權的關系。我們一般把人大的職權歸納為“四權”，四者既獨立，又相互聯系。人大作出的決定決議具有法律效力，可以說是廣義的“立法行為”，人事任免也可以說是決定權的特殊表現形式，而決定決議也需要通過監督權來推動落實。因此，各級人大要善于打出“組合拳”，把決定權與其他權力結合起來，既要對監督過程中發現的問題及時作出決定決議，又要通過視察、調查、專題詢問等監督方式推動決定決議落實。

　　(二)強化制度設計，進一步完善相關法律法規。一是盡快進行修法或者立法。要盡快對《組織法》《監督法》和《湖南省縣級以上人民代表大會常務委員會監督條例》進行修改，把中辦發〔2017〕10號文件有關精神法制化。也可以參照對立法權(《立法法》)、監督權(《監督法》)進行立法的做法，探索對重大事項決定權進行單獨專門立法。二是盡快建立完善人大及其常委會討論決定重大事項相關規定。重大事項、重大決定的內容和范圍具有地域性、時間性等特點，中央文件和相關法律不可能“一刀切”、面面俱到，需要各級人大結合地方實際，制定討論決定重大事項具體實施辦法，進一步明確重大事項的具體內容、程序等。同時，要加快建立重大事項、重大決策草案合法性審查機制，確保不與憲法、法律法規和上級人大及其常委會決定決議相抵觸。三是加快建立政府重大決策出臺前向人大報告制度。各級政府應當結合地方實際，加快建立完善相關制度，明確重大決策范圍以及向人大報告的方式、程序和責任等事項。要建立年度重大事項、重大決策報告清單，每年年初報送本級人大常委會備案。重大突發事件、自然災害處置，政府可以先實施，但事后應當及時向本級人大常委會報備。

　　(三)注重程序規范, 進一步提高決定決議質量。一是明確提出審查程序。討論決定重大事項應當以議案形式提出。除政府主要負責同志、代表聯名提出議案外，根據黨委的決策部署和視察調研、執法檢查、聽取政府專項工作報告等發現的問題、代表群眾的呼聲等需要作出決定決議的，也應當由主任會議或專門委員會提出議案。年初未列入人大常委會討論決定重大事項清單，需要臨時提請討論決定的事項，應當對其范圍、數量等有所限制和規定。二是做好調查研究。各級人大及其常委會應當將對本年度擬討論決定的重大事項列入年度專題調研計劃，交由相關專門委員會或工作機構進行調查研究。要通過座談會、聽證會、論證會等方式，廣泛聽取各方面的意見，掌握真實情況，在此基礎上形成決定決議草案。三是嚴格審議表決程序。會議審議時，提議案的單位主要負責人或者議案領銜代表應當對重大事項作有關說明。保證審議時間，決定決議草案要充分吸收常委會組成人員的審議意見。對決定決議草案中意見分歧較大的重大問題可以單獨進行表決，根據表決結果作出修改；主任會議也可以根據情況建議暫緩表決，進一步調研、修改后，提請下一次會議審議。表決應當采取無記名投票或電子表決器的方式進行。

　　(四)加強監督檢查，進一步推動決定決議貫徹實施。一是強化跟蹤監督。人大及其常委會要綜合運用執法檢查、聽取審議專項工作報告、專題詢問、代表視察、專題調研等方式，加強決定決議特別是實體性決定決議的跟蹤監督。二是強化代表的監督作用。要把討論決定重大事項與審議代表議案、辦理代表建議結合起來，積極邀請代表參加調研、座談會、聽證會、論證會，切實發揮代表的推動和監督作用，通過代表廣泛了解決定決議執行的“真實影像”。“一府兩院”要將年度工作中大事要事、重大舉措及其決定決議落實情況在年底人代會上向全體代表報告。三是注重發揮社會輿論監督。要充分利用微博、微信公眾號、手機客戶端等新媒體加大宣傳力度，提高全社會對重大事項決定權的認知度，鼓勵社會公眾、新聞媒體對決定決議執行情況進行監督和曝光。四是嚴格問責。對執行或辦理不力的單位或責任人員予以曝光并限期整改；對督辦仍整改不到位的，要大膽啟用質詢、特定問題調查等剛性監督方式。要加快建立重大事項、重大決策責任追究制度，尤其是要結合實際明確“重大損失、嚴重負面影響”具體考量內容和指標，明確“相關領導人員、責任人員”的范圍和對象，便于對違法違規決策行為進行紀律和法律追責。

　　(五)加強能力建設，進一步提升討論決定重大事項水平。一是提高履職能力。要進一步優化常委會組成人員結構，增加懂法律、懂經濟、懂管理等專業知識的常委會組成人員比例，加快推進縣級人大常委會專職組成人員達到60%。人大常委會組成人員要自覺加強學習憲法、法律、經濟等各方面的知識，不斷提高政治素質和業務能力。二是發揮“智庫”作用。一方面，要建立專家咨詢和科學論證機制，對專業性、技術性較強的重大事項，應當組織專家、智庫、專業機構進行深入論證和評估；另一方面，要發揮人大制度理論研究會的作用，加大重大事項決定權理論研究，通過理論創新推動工作創新。三是加強聯系指導。上級人大要加強對下級人大工作指導，尤其是在重大事項決定權制度建設、范圍界定、程序設計等方面，做好示范帶動。下一級人大要通過視察、調研、執法檢查等方式，堅決確保上級人大及其常委會決定決議在本行政區域內得到遵守和執行。