省人大常委會委員

省人大環境與資源保護委員會副主任委員 姜玉泉

　　主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

　　在2014年2月召開的省十二屆人大第三次會議上，長沙、衡陽、株洲代表團的有關代表，分別聯名提出了《關于制定〈湖南省大氣污染防治條例〉的議案》。省人大常委會高度重視，將其列入了2014年立法計劃提請審議項目，同時在全省組織開展大氣污染防治法執法檢查，為立法工作做了一些準備。為做好審議準備工作，我委有關人員在2014年先后赴北京市等省市區學習相關立法經驗和做法。今年6月21日，省人民政府將《湖南省大氣污染防治條例(草案)》(以下簡稱《條例(草案)》)提請省人大常委會審議。收到議案后，我委結合環境保護法執法檢查，先后在衡陽市、株洲市、邵陽市召開座談會聽取了意見。7月15日，委員會召開全體會議，對《條例(草案)》進行了審議。現將審議意見報告如下： 

　　我委認為，目前湖南的空氣質量與國家標準、公眾的期望值還有較大的差距，為了鞏固全省大氣污染治理的成果，改善全省的大氣環境質量，提高人民群眾的生活幸福指數，制定該條例是非常必要的。我委建議借鑒北京市、上海市、河北省、安徽省及南京市、武漢市、寧波市等地的立法經驗和做法，著重在制度體系、法規體例、法律責任等方面，進行修改和完善。

　　一、關于制度體系建設

　　我委認為，《條例(草案)》的制度體系還需進一步完善和配套。

　　一是建議制訂嚴格的空氣質量達標管理制度。 環境保護法第十五條規定，省、自治區、直轄市人民政府對國家環境質量標準中未作規定的項目，可以制定地方標準；對國家已作規定的項目，可以制定嚴于國家標準的地方標準。我省的大氣污染狀況在全國是比較突出的，特別是燃煤污染、工業污染、機動車船排放污染、揚塵污染、餐飲油煙污染等方面的污染較重，建議結合湖南實際制訂嚴格的空氣質量達標管理制度，補充有關地方標準，制訂嚴于國家標準的相關地方標準。

　　二是建議深化、細化污染物排放總量控制制度。 環境保護法第十六條規定，省、自治區、直轄市人民政府對國家污染物排放標準中未作規定的項目，可以制定地方標準；對國家已作規定的項目，可以制定嚴于國家標準的地方標準。《條例(草案)》第九條僅將考核目標建立在完成國務院下達的重點大氣污染物排放總量控制目標上，滿足于完成國家考核任務，沒有要求縣以上地方人民政府結合當地大氣污染的實際情況，積極改善大氣環境質量，立法理念與大氣污染防治法第二條中“防治大氣污染，應當以改善大氣環境質量為目標，堅持源頭治理”的規定、第三條中“使大氣環境質量達到規定標準并逐步改善”的規定不相適應。同時，環境保護部已不再保留污染防治司、污染物排放總量控制司，分設為水、大氣、土壤三個環境管理司，目的是按照污染元素重新分類，細分污染物管理和考核制度，既嚴控污染物排放總量，又嚴格控制污染物排放分量。通過細分污染元素，對應采取有效的防治手段，使各地的水、空氣、土壤質量能夠達到國家規定的質量標準要求，并能得到逐步改善。湖南既是有色金屬之鄉，又是重金屬污染的重點區域，大氣污染成因及污染因子有別于其他省份，建議按照國家新的改革方向，結合湖南的實際，補充大氣污染物排放地方標準，制訂嚴于國家標準的地方標準。

　　三是建議制訂大氣污染區域聯防聯控制度。 我省長株潭三市近年來空氣質量平均超標天數的比重較高，并頻上全國大氣污染防治重點城市空氣質量十大最差城市排行榜。長株潭城市群既是全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區，也是國家重點區域大氣污染防治規劃中的“三區十群”之一，應當在全國的大氣污染防治中起到表率作用，但《條例(草案)》中對此重點區域的大氣污染如何聯防聯控，沒有提及更未做出具體規定。

　　另外，建議按照中央全面深化改革領導小組最近審議通過的有關文件精神，在條例中建立環境保護督察制度、黨政領導干部生態環境損害責任追究等制度，并健全企業環境風險評價管理等制度，使環境保護的“黨政同責”和“一崗雙責”在大氣污染防治中能得到充分體現，把環境保護主體責任、領導干部目標責任和責任追究制落到實處。

　　二、關于法規體例的完善

　　提請本次會議審議的《條例(草案)》，內容比較單薄空泛，缺少剛性和操作性。我委認為應當結合湖南實際，對大氣污染防治法的部分內容作具體實施規范，進一步突出可操作性，以適應我省當前大氣污染防治工作的實際需要。建議像審議《湖南省湘江管理條例(草案)》一樣，按照制定條例的實際需要，分章節進行歸納和表述。并借鑒北京市、江蘇省等地的做法對《條例(草案)》的相關條款和內容作實質性的修改和完善。

　　三、關于機動車船排放污染防治

　　全省機動車的保有量增加很快，目前已達到1035萬輛，其中燃油汽車約占80%，黃標車老舊車等高排放污染車約占20.6%。在長株潭三市PM2.5來源分析中，機動車尾氣的貢獻率高達25.5%。同時船舶排放污染增長也很快，據環保部測算，2013年我國船舶的二氧化硫、氮氧化物排放量，分別占全國排放總量的8.4%、11.3%。我省目前有水上運輸船舶8000多艘，洞庭湖和湘資沅澧四水流域沿線城鎮密布，目前對船舶排放的污染大都還是防治盲區。

　　對此，省人大常委會在大氣污染防治法執法檢查報告和審議意見中，均提出“建議增加船舶污染防治內容，盡快修訂出臺《湖南省機動車船排放污染防治辦法》”(以下簡稱《辦法》)。省環保廳在2014年啟動了《辦法》的修訂工作，省政府法制辦進行了審查和修改，并在網上公開征求意見。目前，《辦法》己經失效，修訂程序也終止了，省政府有關部門協商的意見是在本條例中解決這一問題。但是，《條例(草案)》僅在第十六條、第十七條中對此作了原則性規定。我委認為，這些規定過于簡單，建議借鑒上海市、安徽省等地的做法，在條例中就此單設一章，結合我省實際進行補充完善，并且增設關于船舶污染防治的條款。

　　四、關于法律責任

　　目前環保領域“違法成本低、守法成本高”現象突出，我委認為應當在法律法規許可的范圍內，加大對違法行為的懲處力度。建議參照外省市區的做法，設立操作性強的法律責任，并針對新增或嚴格的相關管理制度和地方標準，設定對應的法律責任。

　　另外，《條例(草案)》目前的法律責任僅三條，但第二十九條規定的內容，在大氣污染防治法第一百一十三條中已經做了明確規定，屬于《條例(草案)》第三十條“違反本條例其他規定，有關法律法規規定處罰的，從其規定”的行為，不宜在法律責任中僅就此單獨作出規定，建議刪除。第二十八條對政府及其主管、其他監管人員失職、瀆職等違法行為，未規定相應的法律責任。建議在此條中增加一款：“各級人民政府及其有關部門工作人員在大氣污染防治工作中，有失職、瀆職、玩忽職守等違法行為的，由行政監察部門對直接負責的主管人員和其他責任人員依法給予處分；構成犯罪的， 依法追究刑事責任。”或者在第一款的“部門”后增加“及其工作人員” 。 

　　五、關于其他條款的修改建議

　　我委對《條例(草案)》其他條款，提出了一些具體修改建議：

　　1、建議細化其他主管部門及其監管職責。第三條第二款明確的其他主管部門不夠全面，例如在第十九條中規定了林業部門的有關職責，但在第三條的其他主管部門中，卻唯獨沒有提及該部門。事實上，森林火災、林業有害生物防治的農藥使用等，都有可能造成嚴重的大氣污染。還有工商行政管理、海關、出入境檢驗檢疫、城市管理、漁業、水行政等主管部門，都有法定的大氣污染防治職責。為防止職能分工不清導致互相推諉等現象發生，建議按照大氣污染防治法釋義，將已經明確具有大氣污染防治職責的行政主管部門，逐一寫入該條第二款。

　　2、建議在第五條第二款中增加鄉鎮人民政府(街道辦事處)。

　　3、建議在第十三條第三款中增加風能、生物質能源。

　　4、建議在十五條“應當集中在城鄉規劃確定的工業園區建設。”之后，增加“項目應當配套建設完善的環保設施，實現污染物達標排放。”

　　5、建議在第十九條增加第三款，就非農土地開發和利用過程中產生的大氣污染作出具體規定。

　　6、建議在第二十一條中增加第三款：“支持將秸稈、落葉等能源化，推進農村清潔能源的替代和開發利用。”

　　7、建議增加防治餐飲油煙污染等方面的條款，特別是要嚴格管制城區燒烤。

　　此外，我委還對《條例(草案)》提出了一些文字上的修改意見。 

　　以上報告，請予審議。