——2016年5月24日在省十二屆人大常委會第二十二次會議上

　　省旅游局局長 陳獻春

　　主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

　　我受省人民政府委托，現就《湖南省實施〈中華人民共和國旅游法〉辦法，(草案)》(以下簡稱《辦法》)作如下說明：

　　一、制定本《辦法》的必要性

　　我省擁有豐富的旅游資源，是全國旅游大省。2015年，我省接待國內外旅游者突破4億人次，達到4.73億人次，相比2014年增長15.37%；實現旅游總收入突破3000億元，達到3712.91億元， 同比增長21.7l%。我省十分重視旅游法制化建

　　設，1997年4月，省八屆人大常委會制定《湖南省旅游管理條例》，2008年11月，省十一屆人大常委會制定《湖南省旅游條例》，對維護我省旅游市場秩序，推動旅游業發展，發揮了重要作用。當前，我省正處在由旅游產業大省向旅游強省跨越階段，旅游法制化建設面臨著新形勢和新問題。一是旅游產業快速發展。旅游業現已成為我省重要的支柱產業，2014年旅游總收入相當于全省GDP的11%。在全民旅游大背景下，旅游規劃建設、互聯網+和鄉村旅游新業態，旅游金融、客運、安全、公共服務等諸多方面需納入法制化管理， 多部門協同監管。二是貫徹實施上位法。2013年第十二屆全國人大常委會制定《中華人民共和國旅游法》，我省地方立法須對上位法授權地方省級政府立法的事項作出規定，對上位法的原則性規定予以具體細化。三是規范旅游市場。我省旅游市場規模較大，如張家界武陵源景區進駐有70多家旅行社，本地注冊導游近7000人，旅游旺季有1萬多本地和外地導游聚集，存在不同程度的不正當競爭，損害旅游者和經營者的合法權益，迫切需要進一步規范旅游市場秩序，完善旅游監管，提升旅游服務。鑒于上述情況，制定本《辦法》十分必要。

　　二、起草和審查過程

　　省旅游局于2014：年7月成立《辦法》起草工作小組，制定起草工作方案，搜集外省區制定出臺的法規規章，在全省旅游系

　　統、有關部門單位進行調研、論證，廣泛征求意見，在匯總各方面意見的基礎上起草了《辦法》。2015年立法計劃下達后，省旅游局對《辦法》起草稿作進一步修改，5月14日，向省政府報送《辦法》送審稿。省政府法制辦收到《辦法》送審稿后，書面征求了省編辦、發改、經信、公安、民政、財政、國土資源、交通運輸、住房城鄉建設、環保、水利、農業、林業、商務、文化、衛生計生、工商、質監、新聞廣電、安監、統計等省直部門和14個市州政府的意見，會同省旅游局到張家界市、湘西自治州、長沙市進行調研，召開座談會，聽取縣市區和鄉鎮政府及相關部門的意見；舉行立法聽證會，召開省直有關部門協調會。省政府法制辦以立法問題為導向，根據各方面意見進行審查、協調和修改，辦務會審查，呈請省政府領導審定，《辦法》數易其稿，形成報省政府常務會議審議的文稿。2015年11月2日，《辦法(草案)》經第62次省政府常務會審議通過。《辦法》共8章、49條，主要對旅游者、旅游規劃與促進、旅游經營、旅游安全以及旅游監督管理等事項作出規定。 

　　三、需要說明的問題

　　(一)關于旅游文明行為。旅游行為關乎國民形象，《辦法》作出具體規定，旅游者應當依法文明旅游，尊重旅游目的地民族風俗習慣和宗教信仰，遵守游覽秩序和安全文明告示，相互禮讓扶助，愛護公共財物，共同營造和諧的旅游氛圍。旅游者應當摒棄插隊擁擠、喧嘩吵鬧、隨地吐痰、禁煙場所吸煙、涂鴉刻字、褻瀆雕像、亂扔垃圾、損壞公共財物、毀壞文物古跡及其保護標志、辱罵斗毆、擾亂公共秩序等違反社會公德的不文明行為。《辦法》規定，對違反社會公德的旅游不文明行為，按旅游不文明行為記錄制度處理；涉及違反治安管理或者犯罪的，旅游者應承擔相應的法律責任。(第5、34、41條)

　　(二)關于零負團費模式控制。“零負團費模式”是一種旅游商業模式，組團旅行社利用旅游者過分注重價格比較的心理，用包價旅游產品投其所好，競相以越來越低的直觀價格、成本價甚至低于成本價在客源地攬客；地接旅行社接外地組團旅行社的旅游團隊，不僅地接服務費等分文不取，甚至向組團旅行社上交“人頭費”，以彌補組團旅行社的成本和利潤，地接旅行社通過直接向購物點、自費旅游項目收取回扣傭金，將相關的費用及自身利潤的獲取轉嫁到導游身上，導致有的導游拉客、強制購物、強迫自費項目甚至坑蒙拐騙。“零負團費模式”的存在，反映旅游者消費心理不成熟甚至有限的消費能力，反映旅行社謀求經營生存與導游隊伍過剩的供求關系，由此產生的不正當競爭問題妨礙旅游業持續健康發展。根據市場導向原則和上位法旅游合同相關規定，《辦法》規定，旅游者有權拒絕旅行社強迫銷售合同事項未規定的旅游產品和服務。組團旅行社應當遵守誠信經營原則，按照與旅游者訂立的包價旅游合同提供服務。組團旅行社委托地接旅行社履行包價旅游合同業務，應當向地接旅行社支付接待和服務費用。地接旅行社應當遵守公平競爭原則，不得以低于旅游接待和服務成本的報價承接委托業務。與此對應，《辦法》規定旅行社的法律責任。(第4、14、43條)

　　(三)關于景區承載量。為保障旅游者安全，保護景區環境和旅游資源，上位法規定景區最大承載量。《辦法》作出具體規定，景區應當根據國家制定的景區承載量核定導則和景區所屬類型及重點景點特殊性，結合空間、設施、生態、心理、社會承載量等多種因素，確定景區最大承載量并報景區主管部門核定。景區應當實時監測旅游者數量，可能達到最大承載量的，提前公告并及時報告當地人民政府，采取疏導分流、預警上報、特殊預案等應急處置措施，控制旅游者流量。對景區不確定最大承載量的，《辦法》規定相應的法律責任。(第17、45條)

　　(四)關于居民旅游經營。上位法規定，城鎮和鄉村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事經營，其管理辦法由省、自治區、直轄市制定。《辦法》規定，城鎮和農村居民利用自有住宅從事旅游經營，提供旅游住宿、餐飲服務的，應當具備衛生、消防、安全、環保等必要條件，依法辦理工商登記，取得營業執照。(第20條)

　　請予審議。