省人大教科文衛委員會

　　(2016年9月)

　　為協助省人大常委會聽取和審議省人民政府關于全省農村基礎教育工作情況的報告，我委先后就縣鄉普通高中負債情況赴常德、益陽兩市及桃源、安化、沅江三縣(市)開展了專題調研；就農村基礎教育教師隊伍建設情況赴永州市及江永、東安、江華三縣開展了專題調研。9月6日，我委召開全體會議，聽取了省教育廳關于全省農村基礎教育工作情況的匯報。9月6日至8日，我委又赴婁底市及新化、漣源兩縣(市)開展了調研。調研中，我委聽取了4市8縣(市)相關工作情況匯報，赴20余所農村幼兒園、小學、初中和普通高中學校進行了實地走訪調研，先后召開了9次學校負責人、教師、家長代表等參加的座談會，較深入地了解了我省農村基礎教育實際情況。現將調查情況報告如下：

　　一、全省農村基礎教育工作取得的主要成績

　　“十二五”以來，全省各級政府堅持教育優先發展，大力實施教育強省規劃綱要，緊緊抓住農村基礎教育這個教育體系中最薄弱的環節，在政策支持、規劃建設、經費投入等方面實行重點傾斜。全省各級農村基礎教育學校全面落實立德樹人根本任務，努力提高教育教學質量。全省農村基礎教育工作取得了明顯進步。主要體現在：

　　(一)農村基礎教育辦學條件有所改善。農村學前教育辦學規模明顯擴大。省政府將農村公辦幼兒園建設納入了各級政府為民辦實事項目予以考核。近五年來，全省各級財政累計投入16億元，已建成農村公辦幼兒園1577所。目前全省共有農村幼兒園10569所，占全省幼兒園總數的75%；在園人數161.8萬人，占全省在園幼兒人數的74%以上。全省學前三年毛入園率由2010年的52.80%提高到了2015年的73.22%，農村幼兒入園率得到明顯提高。農村義務教育合格學校建設成效明顯。至2015年底，全省已完成合格學校建設10803所，圓滿完成了完全小學以上合格學校建設規劃任務。農村義務教育薄弱學校改造有序推進。截至2016年6月，“全面改薄”校舍改造類項目已累計竣工576.8萬平方米，設備采購類項目已累計采購完成660.3萬臺(件)，基本實現了時間過半、任務過半。

　　(二)農村基礎教育經費保障水平穩步提高。義務教育全面納入各級政府公共財政保障范圍。全省義務教育教師工資實現了由財政全額預算。省政府出臺了義務教育學校生均公用經費基準定額補助標準和維修改造補助標準，基本保障了農村義務教育學校的正常運轉和日常維修改造。省級財政對農村義務教育經費保障的傾斜力度不斷加大。除免費教科書項目資金全部由中央、省財政全額承擔外，其他現行農村義務教育經費保障政策地方所需承擔的資金，省級財政總體承擔比例已達65%以上。其中對連片特困縣、國貧縣、省貧縣和民族區域自治縣的補助比例高達85%。各級財政對農村基礎教育基本建設投入不斷加大。全省各級政府努力調整財政支出結構，多渠道籌措項目資金，保證了農村義務教育學校“全面改薄”工程、合格學校建設工程、標準化學校建設工程等的順利實施。

　　(三)農村基礎教育師資建設力度加大。加強農村教師培養補充工作。在全國率先啟動“農村教師公費定向培養專項計劃”，在75個縣實施了農村義務教育階段教師特設崗位計劃，截止2015年，兩項計劃共為全省農村中小學校補充了4萬余名素質較高的教師。落實國家統一城鄉中小學編制標準政策。啟動了全省中小學教師重新核編工作，明確將農村中小學校附加編制比例由3%提高到5%，對學生數在200人以下的村小和教學點按教職工與班級比為1.7：1的標準單獨核編，逐步增加農村公辦幼兒園編制數。啟動全省中小學教師職稱制度改革。在相關文件中規定了一系列對農村中小學教師的優惠措施，拓寬了農村教師職業成長通道、提高了農村教師的職業吸引力和工作積極性。努力提高農村教師待遇。出臺了鄉村教師專項生活補助政策，將鄉村教師納入了鄉鎮工作津貼的發放范圍，初步建立了條件越艱苦待遇越高的教師待遇保障政策體系。不斷改善教師工作和生活條件。建立了中小學教師定期體檢制度，所需資金由同級財政負擔。將符合條件的農村學校教職工周轉房建設納入當地保障性住房建設范圍，全省已建成6.7萬套。大力加強農村教師培訓。近5年來，共培訓農村中小學、幼兒園骨干教師51.57萬人次，約占全省教師培訓總量的90%，提高了農村教師的師德素質和教學業務水平。

　　(四)農村基礎教育綜合改革有序推進。以課堂教學改革為核心深入推進農村基礎教育課程改革，創建了一批國家級現代教育技術實驗學校和省級課改樣板學校。努力推動農村中小學教育信息化建設，全省共有49個縣市區建設成為省級現代教育技術實驗縣。推廣校車專營(“望城模式”)和農村客運(“溆浦模式”)兩種基本運營模式，切實加強全省中小學、幼兒園學生用車管理。推進教育督導制度創新，實施了黨政主要領導教育工作約談制度、督學責任區制度等。

　　二、全省農村基礎教育存在的主要問題

　　(一)城鄉辦學條件仍差距巨大。盡管全省先后實施了農村基礎教育學校“校安工程”、“合格學校建設工程”等重大工程建設計劃，但全省仍有7000多所農村非完全小學和教學點沒有得到過較好的改造。這些學校和教學點普遍沒有文體室、電腦室，學生活動、鍛煉場所嚴重缺乏，教室、課桌椅等教學場所和設備設施都相當陳舊。很多學校和教學點沒有圍墻、沒有開水、沒有食堂，學生仍在使用旱廁，其辦學條件根本達不到基本辦學要求。部分已經過建設改造的學校，其建設標準不高，設備設施不配套，功能不完善，不能完全滿足教學和學生生活需求。如漣源市六中學生宿舍破舊不堪，學校操場仍是煤矸石坪地。新化縣明德學校屬新建學校，有3500多學生，卻只有一個男、女蹲位各20個的臨時廁所，學生下課需排長隊上廁所，有的學生在學校連水都不敢喝。部分農村地區撤并教學點力度很大，但是新建、擴建學校很少，寄宿制學校建設進展緩慢，導致學生就學距離過大、安全隱患增多，也加重了學生家庭的經濟負擔。如新化縣奉家鎮上團寄宿制學校由于建設規模不足，學生宿舍緊張，寄宿學生仍然是兩個人共一個床位，還有很多學生無法寄宿，家長只能在學校附近租房陪讀。部分縣市城區、中心鎮區學校建設滯后，學位供應嚴重不足，“大班額”現象相當嚴重，辦學條件十分困難。如新化縣城區鐵牛小學班額最高達98人、最低也有72人，12名老師共用一個8平方米的辦公室，兩千多名家長每天中午要給學生送飯，連老師和學生喝開水都得自帶。部分農村學校教師住房非常困難。相當多的農村非完全小學和教學點沒有教師宿舍，學校周邊也沒有可供解決教師住房的條件。教師住房問題已成為農村學校招聘、補充新教師的重大障礙，也是影響現有農村教師穩定的突出問題。如東安縣蘆洪市鎮中心小學沒有教師宿舍及周轉房，部分教師每天要從20多公里外的永州城區趕到學校上課。截止2015年底，全國已經有5個省市整體通過國家義務教育基本均衡縣認定，全國2912個縣市區已有1124個通過義務教育基本均衡縣認定，而我省還只有28個縣市區通過認定。全省城鄉義務教育資源配置差距仍相當巨大，實現城鄉義務教育均衡發展仍任重而道遠。

　　(二)縣鄉高中負債已非常嚴重。調研中發現，各地絕大多數普通高中均有負債。常德市45所普通高中負債總額8.22億元，校均負債1800萬元以上，其中桃源縣一中負債1.57億元、安鄉縣一中負債1.4億元。益陽市33所普通高中負債總額5.79億元，校均負債1700萬元以上。漣源市普通高中負債3.45億元，新化縣普通高中負債3.52億元。2011年，省審計廳對全省公辦普通高中債務進行了專項審計，我省公辦普通高中負債總額就已高達104億元。近幾年來，各地普通高中負債還有不同程度的增加。沉重的債務負擔，導致學校大幅壓縮日常運轉開支，甚至將教學設施設備的更新維護、圖書及報刊資料的訂購、教研教改活動支出等教學開支盡量壓縮至最低限度，嚴重影響了學校教學質量。沅江一中反映，學校電教設備超過10年無法更新，實驗室破舊不堪，圖書館近10年沒有按要求補充足夠的新書，就連教研教改活動也被迫部分取消。巨大的償債支出擠占本就不多的教職工福利待遇費用，嚴重挫傷了教職工的積極性，加劇了普通高中優秀教師的流失。桃源一中反映，2011年以來該校已累計流失52名優秀教師。沅江一中反映，2012年以來該校共有17名骨干教師流失到省市名校。安化縣反映，近3年來全縣有45名普通高中教師辭職離職。優秀教師大量流失，逼著大量本地優秀生源追尋更好的教育資源，遠赴外地讀書求學，極大地加重了學生家庭的經濟負擔，也使全省普通高中教育發展不平衡的現象更加突出。調研中，有教師感嘆，再這樣下去，縣鄉普通高中教育甚至會有全面垮塌淪陷的可能。2015年，全省普通高中全面取消了擇校政策，學校按標準收取的學雜費尚不足維持日常運轉，普通高中學校已沒有任何收入來化解這些歷史債務。債務負擔已經成為影響我省普通高中教育發展的重大問題。

　　(三)教師隊伍建設仍嚴重滯后。農村優秀教師流失相當嚴重。由于農村地區教師工作生活環境普遍較差，工資待遇普遍偏低，很多優秀教師紛紛想方設法調往經濟發達地區和縣市城區，有的教師甚至不惜辭職離去。新教師補充非常困難。由于工資待遇、工作生活條件限制，農村教師招聘難度很大，年輕優秀的大學生基本招不進來。即使招來了，要留住他們在農村學校長期從教也非常困難。新化縣反映，全縣教師歷年累計缺員已達三、四千人，縣委、縣政府今年下了很大決心，總算招到了600多名，卻仍無法填補當年教師因退休、調離、休假等產生的剛性缺口，就更不用說彌補歷史缺額了。農村教師結構性矛盾非常突出。學科結構不合理。農村學校普遍缺乏理、化、音、體、美等學科教師，不少學校科學、藝術、心理健康教育等課程因無人能教而難以開課。年齡結構嚴重老化。個別學校的教師平均年齡已達50歲以上，有的小學已找不出一名35歲以下的教師。性別結構嚴重失衡。永州市東安縣連續6年來新進教師中90%以上為女性。新化縣水車鎮紅光小學有教師16人，除2名岳陽支教男教師外，其余全部為女教師。農村公辦幼兒園教師編制緊缺。近幾年新建的農村公辦幼兒園，絕大多數沒有落實人員編制，部分農村公辦幼兒園靠占用中小學校編制安排管理人員、靠臨聘人員從事保育工作。如漣源市已建成的15所農村公辦幼兒園中，14所均為無編制的聘用人員。教師編制區域和校際配置不合理。從全省總量看，中小學教師已經滿額，局部地區還有少量超編。但是調研中發現，個別農村學校卻因教師短缺出現了“大班額”。如新化縣水車鎮紅光小學8個班共有學生604人，卻僅有教師16人，致使學校平均班額高達75.5人，生師比高達37.8：1。教師整體素質亟待提高。農村老教師學歷普遍偏低、知識陳舊老化、教學方法簡單、教學業務素質不高，比較優秀的農村教師流失嚴重，年輕的專業教師又難引進、難留住，農村教師整體素質難以適應新課程改革、新教學理念的要求。

　　(四)應對形勢變化仍準備不足。應對教育信息化發展的準備不足。我省農村中小學校信息化建設嚴重滯后，很多農村中小學校、教學點還沒有接通寬帶網絡，尚不具備信息化的最基本條件，許多已建成的電腦室常年鎖著不用，能熟練運用現代信息化條件進行教學的教師則更加缺乏，城鄉基礎教育的“數字鴻溝”有進一步擴大、加深的危險。應對城鎮化發展和“全面二孩”政策的準備不足。2015年我省城鎮化率剛剛超過50%，就已在部分縣市城區、中心鎮區形成了相當嚴重的“大班額”現象。未來的城鎮化發展，必將在縣市城區、中心鎮區產生更大的教育需求。在目前很多縣市教育資源已相當緊張的情況下，城鎮化發展再疊加“全面二孩”政策實施產生的新的教育需求，將遠遠超過目前部分縣市城區、中心鎮區學校的實際承受能力。如果不迅速加快縣市城區、中心鎮區的學位建設，不但現有“大班額”現象無法化解，甚至還會更加嚴重。應對素質教育推行和考試招生制度改革的準備不足。隨著素質教育的深入推廣，隨著國家考試招生制度改革不斷推進，特別是已經開始試點的高考考試招生制度改革的全面實施，我省農村基礎教育普遍存在的制約學生全面發展的困難和不足，將直接影響農村學生綜合素質評價，直接影響農村學生“大學夢”的順利實現。

　　三、幾點建議

　　(一)要更加高度重視農村基礎教育工作。農村基礎教育是目前我省教育工作的突出“短板”。各級政府要站在對黨對人民對歷史負責的高度，把促進城鄉教育均衡發展作為統籌城鄉發展、統籌經濟社會協調發展的重要內容，把教育扶貧作為精準扶貧的重要內容，把完善農村地區教育基礎設施、加大對農村的教育投入、提高農村基礎教育質量作為脫貧攻堅的重要手段，努力辦好人民滿意的教育。省政府要以更加堅決的態度、更加有力的舉措、更加嚴格的責任追究，切實發揮好“省統籌”的作用。各縣市政府要從全面適應教育綜合改革發展的要求出發，對縣市全域的農村基礎教育進行整體統籌謀劃、限時分步實施，更加積極主動地發揮好“縣為主”的作用。各級教育行政部門要突出抓好農村基礎教育這塊“短板”，積極向同級黨委政府提建議、提要求。各級教育、財政、人社等部門要充分發揮好各自的職能作用，切實把加強和改善農村基礎教育工作的各項政策措施和決策部署落到實處。

　　(二)要切實改善農村基礎教育辦學條件。要加大“全面改薄”工程的實施力度，加快實施進度，確保全省在2018年全面完成9838所規劃項目學校的改造任務。要在實施“全面改薄”工程的基礎上，徹底摸清全省尚未納入改造范圍的農村基礎教育學校、教學點按照基本辦學條件要求所需要進行改造的工程總量，下決心啟動全省農村基礎教育“補短板”行動計劃。通過實施“改薄”和“補短”工程，到2018年徹底改善所有農村基礎教育學校的基本辦學條件。在保留和建設好必要的教學點的基礎上，對教學環境條件極端惡劣、就地分散辦學教學質量難以得到基本保證的偏遠山區，當地政府一定要下決心在鄉鎮或當地居民集中區建設一批寄宿制學校，以滿足教育實際需求、減輕學生家庭負擔、加強留守兒童管護關愛、提高教育教學質量。對已完成合格學校建設的農村基礎教育學校，省政府要擴大標準化學校建設實施規模，加快合格學校“提標”進度，強化功能完善和設備設施配套，保證學校開齊開足國家規定的課程，全面推行素質教育，促進學生德、智、體、美等全面發展。要切實加大農村基礎教育信息化工程的實施力度，既要加快建設步伐，更要加強教學應用，力爭2018年全面完成農村完全小學以上基礎教育學校的信息化建設任務，并全面投入教學使用。要繼續實施農村公辦幼兒園建設計劃，加大農村普惠性民辦幼兒園建設扶持力度。要高度重視農村教師住房問題給農村學校教育教學、教師隊伍穩定帶來的嚴重影響，加快農村教師保障房建設進度。在沒有保障房建設計劃的農村地區，應當建設適當數量的教師周轉宿舍，解決好教師的基本生活條件。建議省政府將農村基礎教育重大工程建設統籌納入各級政府為民辦實事項目予以部署和督促落實，將完成情況納入各級政府的績效考核指標體系、納入對各級黨政領導干部的政績考核，以最嚴格的考核，督促各級政府加快工程建設項目的實施，加快農村基礎教育基礎設施條件的改善，確保到2020年所有農村基礎教育學校達到標準化學校要求。

　　(三)要切實加大對農村基礎教育的經費投入。省政府要高度重視縣鄉普通高中負債問題，全面清理、審計和鎖定全省普通高中現有債務，推廣部分縣市做法，將已有負債的付息責任全部轉移到財政部門來承擔，并全面禁止普通高中自行負債。要在全省推廣安化縣等地方的做法，把普通高中教職工全部工資納入財政預算。要研究出臺普通高中生均公用經費標準。目前全國已有16個省區市出臺了普通高中生均公用經費標準。從今年秋季學期開始，國家已開始實施建檔立卡的家庭經濟困難學生免普通高中學雜費政策，普通高中學雜費收入將逐步減少。建議省政府盡快出臺我省普通高中生均公用經費標準，并督促各級財政按標準予以足額保障。要建立普通高中基本建設投入長效保障機制，使普通高中像義務教育學校一樣有比較穩定的基本建設投入。各級政府要落實教育經費法定增長要求，落實教育費附加、地方教育附加費、從土地出讓收益中計提教育資金等政策，優化財政支出結構，重點向農村傾斜，按標準足額撥付學校公用經費，多渠道籌措教育建設工程項目經費，保障建設項目順利實施。省政府要加強對中央、省教育轉移支付專項資金使用情況和各級政府教育投入法定增長、教育規費征收撥付情況的專項檢查，保證全省各級政府教育經費適度剛性增長。

　　(四)要大力加強農村教師隊伍建設。要科學安排教師編制。在本輪全省中小學校教職工重新核編中，各級教育行政部門要積極配合編制部門，科學配置教師編制，并同步統籌考慮調整部分富余教師的崗位，逐步緩解農村學校教師在學科、年齡、性別結構上的突出矛盾。要組織實施好中小學校教師職稱制度改革，在按新職稱制度進行教師職稱評審的過程中，要切實解決好原來職稱評審中存在的突出問題，為廣大農村教師守好看牢職業發展的生命線。要強化農村教師補充工作。公費定向師范生具備較高的教學專業素質，具有熟悉當地風土人情、適應當地工作生活環境等優勢，可以成為農村教師補充主渠道。建議省政府適當提高省級財政獎補標準，按學科專業緊缺程度對各地公費定向師范生培養進行獎補，以提高各地送培積極性，解決好農村學校部分專業學科教師短缺問題。繼續實施好“特崗計劃”，幫助特崗教師解決好工作生活中存在的實際困難，使之成為農村教師的穩定來源。要切實落實和逐步提高農村教師待遇，使農村教師平均工資待遇適當高于本地城區教師和公務員工資的平均水平。要繼續加強農村教師的師德教育和專業培訓，為農村建設一支有理想信念、有道德情操、有扎實學識、有仁愛之心的高素質教師隊伍，使他們成為農村青少年人生成長中的良師益友和指路明燈。