省人大內務司法委員會

2016年7月

　　為協助省人大常委會聽取和審議省高級人民法院關于貫徹實施《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱行政訴訟法)情況的報告，省人大內務司法委員會于今年4月發出通知，委托全省市州人大內司委開展了專題調研。6月20日至24日，由內務司法委員會組成人員李平、黃澤良，常委會委員羅述勇、楊吉凡，省人大代表曾令令、譚艷等組成調研組，先后到郴州市及資興市、株洲市及攸縣進行了調研，聽取了當地人民法院有關工作情況匯報，召開有政法委、檢察、政府法制辦、監察、公安、司法行政、國土、人社等單位負責人及人大代表、律師、訴訟當事人參加的座談會，聽取了意見和建議，查看了辦案場所及相關檔案資料。現將調研的主要情況報告如下：

　　一、行政訴訟法貫徹實施主要做法和成效

　　近年來，全省各級人民法院以維護人民群眾合法權益，促進行政機關依法行政為目標，深入貫徹實施行政訴訟法，依法履行行政審判職能，努力化解行政爭議，行政審判工作取得較好成效。

　　(一)依法履行行政審判職責，積極發揮職能作用。一是落實立案登記制，保障當事人訴權。各級人民法院按照新修訂的行政訴訟法要求，認真貫徹落實最高院《關于依法保障行政訴訟當事人訴權的意見》，努力杜絕“有案不收、有訴不理”現象。2015年5月1日實行立案登記制以來，益陽市兩級法院共受理一審行政案件697件，依法裁定不予立案8件，登記立案率為98.85%。資興市法院共受理行政案件148件，依法裁定不予立案8件，登記立案率為94.6%。攸縣法院共受理行政案件86件，依法審查不予受理的僅1件。二是依法審理行政訴訟案件。2015年株洲全市法院收案905件，審結706件，其中判決行政機關敗訴56件。如張某訴醴陵市勞動和社會保障局工傷行政確認案，張某因工作時間、工作地點對在勞動工作中發生矛盾的同事進行勸解而摔成重傷，株洲中院二審依法撤銷行政機關不予認定工傷的決定，當事人雙方均息訴服判，該案被省高院作為典型案例向最高院推薦。三是依法辦理非訴行政案件。2012年以來，郴州全市法院共受理非訴行政案件3856件，執結3654件，執結率94.7%，其中審查后裁定不予執行的429件，占11.7%，裁定準予執行的3225件，占88.26%。資興市法院在郴州率先成立行政非訴案件執行局，2015年5月以來，受理非訴執行前審查案件246件，裁定準予執行209件，撤回申請37件，裁定準予執行率85%，支持和監督行政機關依法行政。

　　(二)堅持司法為民，維護行政相對人合法權益。各級法院在行政訴訟中，牢固樹立司法為民的理念，穩妥處理發生在征收拆遷、勞動和社會保障、行政賠償等領域事關人民群眾切身利益的案件，依法維護人民群眾合法權益。郴州市中級人民法院在2015年就確認行政強制拆除行為違法案件12件；2012年以來，全市法院共審理工傷確認案件182件，判決勞動保障部門敗訴案件49件，敗訴率26.92%，敗訴率相對較高，依法維護了勞動者合法權益；攸縣法院在行政審判中注重突出司法為民宗旨，針對涉及民生領域的工傷認定及支付工傷保險待遇糾紛中，用人單位進行惡意訴訟，利用訴訟程序故意拖延時間現象，在訴訟期間甚至出現煤工塵肺病人無錢醫治死亡的事件，積極組織當事人進行調解，從維護受害職工的權益出發，反復對用人單位做工作，確保工傷職工盡快獲得補償款。

　　(三)發揮行政審判的司法監督職能，助推依法行政。一是積極促進行政機關負責人出庭應訴。株洲中院建議市政府出臺了《株洲市行政機關應訴規定》，努力解決“告官不見官”問題。修訂后行政訴訟法實施一年來，全市法院一審行政訴訟收案661件，行政機關負責人出庭應訴222件，應訴比例為33.58%，較新法實施前的5.85%有較大提升。二是積極化解重點領域的行政爭議。各級法院高度重視矛盾沖突激烈、社會影響面廣行政爭議的化解，如郴州法院加強對土地征收、征用決定及其補償決定的合法性審查。三是深化行政審判與行政執法的良性互動，促進依法行政水平。各級法院通過與行政機關、政府法制辦建立聯席會議、訴前協調、編發行政審判白皮書、到行政執法機關進行輔導講座等形式，將行政案件情況、審理結果、行政機關負責人出庭應訴情況、行政機關敗訴原因等反饋給行政機關，提出依法行政的意見建議。針對行政訴訟中暴露出的執法過程中存在的不規范問題，株洲市公安局組織了6期學習培訓班，邀請法學專家和最高院行政庭有關專家對行政訴訟法進行專題授課，提高依法行政水平。四是發出行政審判司法建議，促進行政機關從源頭上規范行政行為。各級法院針對行政審判工作中發現的問題，向行政機關提出建設性意見和建議，促進行政機關完善制度，規范行政行為，化解行政爭議。近三年來，株洲全市法院共發出司法建議26份，收到良好效果。如，針對市交警支隊警務通機械適用法律，隨機對違法車輛處罰均適用罰款條款的現象，株洲中院發出司法建議后，市交警支隊向省交警總隊匯報，對警務通即時處罰的法律依據進行了修改。

　　(四)完善審判工作機制，提升行政審判績效。一是強化審判流程管理。堅持質量、效率并重，強化網上流程管理，把握個案流程動態，縮短辦案周期，減少當事人訴累。二是建立行政審判質量效率評估制度。如郴州中院建立了行政審判質量效率評估、訴權保護評估、權益實現功能評估、監督支持評估的“四評估”制度，扎實開展行政審判績效評估工作，同時，建立了審判績效分析通報制度，每年召開全市行政審判績效分析會，每兩個月進行一次全市行政審判績效通報。三是深化行政審判改革，完善行政訴訟程序、行政案件管轄制度。落實指定交叉管轄規定，通過依法指定管轄，打破地域限制，減少外部不當干預。經最高人民法院批準，省高院在郴州市和永州市開展了行政案件相對集中管轄試點，調研了解，郴州中院制定了《行政訴訟案件相對集中管轄工作辦法(試行)，就訴狀的接受和移交、立案審查、集中管轄地法院和非集中管轄地法院的分工、各審理環節的銜接等進行了明確。集中管轄后，原告仍然可以向本地人民法院遞交訴狀，本地法院負責移送訴狀給相應的集中管轄地法院，推行簡易程序和巡回審判，一般要求集中管轄地法院到原告所在地開庭審理，進一步便民利民。試點法院資興市法院(受理蘇仙區、桂陽縣、永興縣、安仁縣、汝城縣、桂東縣轄區范圍內的第一審行政訴訟案件)自今年3月1日試點工作開展以來，已登記立案34件，審理18件，接待來訪咨詢80余人次，行政案件相對集中管轄試點有序推進。四是建立健全陽光司法機制。全面推進行政案件的審判流程公開和庭審公開，依法應公開的行政裁判文書均上網公開，接受社會和當事人監督，強化陽光司法。對社會影響較大的行政審判案件，法院邀請人大代表、政協委員、相關行政執法單位代表和人民陪審員參加旁聽，進一步促進了裁判的公開和公正。

　　二、存在的主要困難和問題

　　(一)行政相對人“不敢告、不會告、不愿告”的現象仍然較普遍

　　調研了解，不少公民、法人和其他組織對行政訴訟缺乏信心和了解，依靠法律維護自身合法權益的意識不強。當自身權益受到侵害時，行政相對人特別是基層群眾往往存在“不敢告，不會告，不愿告”的思想。一是行政審判解決的是“官”“民”之間的糾紛，由于受到傳統的“民不與官爭”思維影響，人民群眾往往不敢打行政官司，擔心難以勝訴，即使勝訴也擔心執行不到位，甚至“贏了一陣子，輸了一輩子”。調研了解，不僅基層群眾“不敢告”，企業也很少提起行政訴訟。二是不少群眾對行政訴訟法律法規懂得不多，不知道如何運用司法救濟來維護自己的合法權益，避免違法行政權力侵害。三是對法院能否公正裁判存在疑慮。個別法院在審理有的案件時，機械理解、適用法律，對證據、事實和法律說理分析不透徹，導致當事人不服，以致行政案件上訴率、申訴率較高，服判息訴率偏低。

　　(二)行政機關應訴存在“不重視、不理睬、不反饋”的現象

　　調研發現，行政機關在行政應訟中存在一些亟待解決的問題，主要是以下四個方面，一是行政機關負責人出庭應訴率底，“告官不見官、出庭不出聲”現象比較普遍。據了解，近三年來，永州市全市法院共通知行政機關負責人出庭應訴案件487件，行政機關負責人出庭25件，出庭率僅為5.1%，其中一把手出庭的僅為1件；郴州市全市行政機關負責人出庭應訴率不足5%。負責人不出庭一般以有重要公務為借口，委托工作人員或律師出庭，或者只派代理律師單獨出庭。有的即使出庭應訴，也由于不懂相關法律，不熟悉案情，往往存在“出庭不出聲、到庭一游”的現象，當事人對此反應激烈。二是有的行政機關不尊重法院裁判，存在抗拒執行、消極執行、采取不正當手段阻礙執行現象。行政判決執行難，不僅對政府形象、司法權威產生不良影響，同時也容易引發涉訴信訪。三是有的行政機關對法院依法發出的司法建議采取不理睬、不反饋的態度。而法院也由于沒有過硬法律手段，無法采取進一步措施。四是政府法制機構和應訴隊伍力量薄弱，行政復議和行政應訴能力相對不足。特別是去年行政機關機構改革后，縣(市、區)法制辦被撤銷，并入政府辦成為內設組室，有的人員還減少了，機構、人員與工作任務遠不相適應。

　　(三)行政案件審理難度加大，法院“不會判、不敢判”的現象時有發生

　　修訂后的行政訴訟法增加了對規范性文件附帶審查制度、擴大了行政訴訟受案范圍、加強了對當事人權利的保障、規定行政行為程序違法法院就應依法判決行政機關敗訴等，對行政審判工作提出了更高的要求。同時，隨著城鎮化建設步伐加快，涉及集體土地征收、國有土地上房屋征收、拆遷許可、規劃許可以及環境污染等案件顯著增多，這類案件復雜程度高、矛盾尖銳、牽涉面廣，極易形成密集群體訴訟，社會關注度很高，審理難度增大，對行政審判工作提出了新的挑戰。部分行政審判法官還不能適應新要求、新形勢，存在專業素養不扎實，對行政管理業務不熟悉，對國家政策和行政機關執法活動的歷史演變和沿革情況不清楚等問題，往往就案辦案、機械辦案，法律效果與社會效果都不理想，個別案件雖已裁判結案，但行政爭議依然存在，影響了審判質量；少數案件超審理期限，效率不高。部分法官審判顧慮多，認為法院和行政機關都是國家機關，存在重支持輕監督思想，不自覺地“官官相護”，使行政審判質量打了折扣。對行政機關不執行生效裁判的，法院不敢對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法采取措施。

　　(四)法院“案多人少”問題較突出，審判力量不足問題有待解決

　　修訂后的行政訴訟法實施以來，法院行政審判案件數量不斷攀升，案件審理難度加大，對法院行政審判隊伍帶來很大壓力。懷化中院2015年5月1日以來，一審受理行政案件增長近4倍，邵陽中院受理的一審案件增長7倍，受理的二審案件增長4倍多。法官辦案任務很重，有些法官一年辦案數量突破200件。有的基層法院還存在“一人庭”現象。承擔案件集中管轄任務的資興法院(管轄6個縣、區)和道縣法院(管轄3個縣)，行政審判人員也分別只有3名和2名，審判力量明顯不足。

　　三、幾點建議

　　(一)堅持公正、及時審理行政案件，充分發揮行政審判職能

　　各級法院要站在促進依法行政和推進依法治國進程的高度，全面切實貫徹實施行政訴訟法，把加強和改進行政審判擺在更加重要的位置，不斷健全完善行政訴訟體制機制，認真履行司法審查職權，依法審理各類行政案件。要狠抓審判工作，圍繞破解行政訴訟中的“三難”(立案難、審理難、執行難)問題，嚴格依法受理行政案件，做到有案必立，公正、及時審理，依法作出判決，嚴格執行判決，對拒不執行判決的，敢于依法處理，維護司法權威。要切實解決行政糾紛，維護人民群眾合法權益。要通過完善審判流程管理、審判監督管理，規范裁判文書制作，加強文書的說理性，提高辦案效率和庭審質量。

　　(二)努力加強行政審判隊伍建設，提升專業化水平和能力

　　各級法院要以司法改革為契機，以公正司法為核心，以專業化建設為方向，進一步健全行政審判工作機構，配足配強行政審判工作力量，充實行政審判一線隊伍，保持行政審判隊伍的相對穩定。要加大對新修訂的行政訴訟法的培訓力度，提升法官的審判能力和業務素質，加強對國家政策發展、演變的情況了解，切實增強解決行政爭議的能力。要加強思想政治工作和職業道德教育，改進工作作風，確保隊伍公正廉潔。要不斷推進以庭審為中心的審判方式改革，穩妥推進跨行政區域行政訴訟集中管轄試點改革，認真研究解決改革中出現的新情況、新問題。上級法院要加強對新類型案件和新情況、新問題的調查研究，加強對下級法院行政審判工作的業務指導，全面提升行政審判隊伍的能力素質。

　　(三)加大行政審判工作宣傳和監督力度，營造良好司法環境

　　各級法院要采取多種措施，加大對行政審判職能和作用的宣傳，提高廣大群眾對行政審判工作的認知度，以行政審判的公正取信于民，增強公民、法人和其他組織通過行政訴訟解決行政爭議的信心。各新聞媒體要進一步加大對行政訴訟法的宣傳力度，采取以案說法等形式，在全社會普及行政訴訟法律知識。各級政府要大力宣傳行政訴訟相關法律法規，落實“誰執法誰普法”責任制，增強公民的行政法律意識，引導行政相對人在遭受行政行為侵害時通過司法途徑維護自身合法權益。各級人大及其常委會要加強對貫徹實施行政訴訟法工作的監督，加大對行政訴訟體制機制改革支持力度，加大對行政機關依法行政的監督。各級檢察機關要充分發揮法律監督職能作用，進一步加大對法院行政審判工作的監督，促進司法公正。

　　(四)提高依法行政水平，預防和減少行政爭議

　　各級人民政府及其部門要充分認識依法行政、建設法治政府的重要性和緊迫性，提高運用法治思維和法治方式管理社會的能力，尊重法院的司法權威，支持法院依法獨立開展行政審判工作，主動接受行政審判監督，認真履行法院的判決和裁定。要深入貫徹落實中央深改組審議通過的《關于加強和改進行政應訴工作的意見》和《國務院辦公廳關于加強和改進行政應訴工作的意見》，依法出庭應訴，提升出庭應訴水平。要重視法院司法建議，切實改進行政執法工作。要加強基層政府法制機構和隊伍建設，發揮法制機構在推進依法行政、建設法治國家方面的組織協調和督促指導作用。要強化行政復議功能，健全多元互補的行政爭議解決體系。