省人大農業與農村委員會

(2016年5月)

　　為做好省人大常委會聽取和審議省人民政府關于全省穩定和完善農村土地承包關系情況報告的準備工作，今年3月至4月，我委專門組成兩個調研組，分別赴常德、益陽、衡陽、郴州等市縣開展調研，深入農戶了解情況，召開座談會廣泛聽取意見。同時，委托14個重點聯系縣(市、區)開展專題調研。現將有關情況報告如下：

　　一、基本情況

　　在省委、省政府的正確領導下，全省各級各部門按照相關法律法規的規定，堅持農村土地承包經營基本制度，切實加強農村土地承包管理，積極推進農村土地承包經營權確權頒證工作，積極引導農村土地承包經營權有序流轉，加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁，取得新成績、新進展。廣大農民群眾對現階段農村土地承包關系是基本滿意的。截至2015年底，全省有1385.61萬農戶簽訂承包合同1348.74萬份，承包耕地4024.43萬畝，占農村集體耕地的65.76%。

　　(一)農村土地承包相關法律法規和政策得到有效實施

　　《中華人民共和國農村土地承包法》自2003年頒布實施后，我省于2004年10月頒布實施《湖南省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》，并于2010年7月進行了修正。為落實好中央農村土地政策，省委、省政府辦公廳2006年出臺了《關于進一步穩定和完善農村土地承包經營制度的意見》，2015年出臺了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見》。在結合二輪農村土地承包和土地承包經營權確權登記頒證工作中，充分利用廣播、電視、報紙、網絡和各種宣傳工具，廣泛開展農村土地承包和有關政策的宣傳學習，讓廣大農民群眾熟悉農村土地相關法律法規和有關政策，依法維護其自身合法權益和利益。

　　(二)農村土地承包經營權確權登記頒證工作有序開展

　　全省農村土地承包經營權確保登記頒證工作呈現三個特點：一是責任明確。省委、省政府兩辦聯合下發了《關于開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》，建立了由省委分管領導牽頭、主管農業的副省長為召集人的聯席會議制度。明確把土地確權登記頒證工作作為縣級黨政一把手工程來抓，各地成立了由黨委政府領導牽頭，相關部門協調配合的工作機構。二是試點示范。2013年，我省將岳陽、溆浦、雙峰和桃江縣確定為農村土地承包經營權確權登記頒證試點縣，先從村組試點，然后推開到鄉鎮。2014年，又將澧縣、雙峰、桃江3縣作為整縣推進試點縣。國家農業部對桃江縣試點工作給予充分肯定。2015年，我省成為第二批全國土地確權登記頒證工作9個整省推進省份之一，確定了48個整體推進縣。三是平穩推進。2015年6月，省政府在祁陽縣召開全省農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作會議，進行動員部署，明確工作任務書、路線圖、時間表，啟動整縣推進試點工作。從試點情況看，各市州工作推進平穩。目前，全省已有51個縣(市、區)基本完成權屬調查任務，確權面積達1555萬畝。

　　(三)農村土地經營權流轉積極推進

　　2015年全省流轉耕地面積1894萬畝，占總面積的36.4%，比2014年提高7.5個百分點。其主要特點是：一是農村土地經營權流轉不斷規范。堅持依法、自愿、有償原則，出臺引導全省農村土地經營權有序流轉實施意見，建立健全土地流轉管理規程，完善土地流轉機制，因地制宜推進轉包、轉讓、互換、出租和股份合作等多種土地流轉方式。二是建立土地流轉管理服務體系。以“村有信息員、鄉鎮有流轉中心、縣市有交易市場”為目標，全省有87個縣(市、區)建立了土地流轉交易市場，1048個鄉鎮建立了土地流轉服務中心。衡陽市形成“一流轉五服務”社會化服務模式，把土地流轉服務工作做到農戶。澧縣土地流轉信息服務平臺與省“土流網”合作，既加大了土地流轉信息量，又拓寬了土地流轉市場。三是積極開展農村土地經營權抵押貸款試點工作。2014年，我省在漢壽縣率先開展農村土地經營權抵押貸款試點。2015年，人民銀行長沙中心支行在桃江等10個縣開展試點工作。今年，國家在我省明確漢壽、桃江等8縣為土地經營權抵押貸款試點縣。截至2015年底，全省農村土地經營權抵押貸款金額2.4億元，同比增長31.8%。四是新型農業經營主體壯大成長。2014年起，我省大力實施“百企千社萬戶”工程，重點扶持100家農業產業化龍頭企業、1000家以水稻生產為主的農機合作社、10000戶以水稻生產為主的家庭農場和專業大戶。目前，省級以上農業產業化龍頭企業發展到556家，其中國家級農業產業化龍頭企業47家；各類農民合作社發展到4.6萬家，其中農機合作社達2484家，比2014年增加807家；全省家庭農場總數突破3萬戶，戶均經營土地面積109畝。

　　(四)農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系不斷完善

　　全省農村“村級協商、鄉鎮調解、縣級仲裁”三位一體糾紛調解仲裁體系基本形成，50個縣(市、區)建立了高標準仲裁場所，101個縣市區成立了調解仲裁委員會，覆蓋率達93.8%。各地制定了《仲裁委員會工作制度》和《仲裁員手冊》，推動農村土地糾紛調解仲裁工作規范化、制度化。農經部門加強與紀檢、監察、司法、信訪、國土等部門溝通協作，逐步建立民間協商、鄉村調解、縣級仲裁、司法保障的土地承包糾紛調處機制。同時，加強仲裁員資格考試和業務培訓。全省有仲裁員2506人，培訓仲裁員2649人次。近兩年，全省共調解土地糾紛12289起。

　　二、存在的問題

　　(一)思想認識仍然不一致。一是對農村土地承包經營制度認識不一致。有的同志認為，隨著城鎮化、工業化的推進，農村轉移勞動力增加，再搞千家萬戶的家庭經營，勢必會制約現代農業發展。還有的同志認為，農村土地所有權歸集體經濟組織所有，是個虛置的概念，應強化村、組對土地的調配作用。二是部分基層干部有畏難情緒。一些鄉鎮、村組干部存在畏難情緒，怕增加經費負擔，怕激化農戶之間的矛盾。比如有的人認為大多數地方在二輪承包時發過土地承包經營權證，這次再發是勞民傷財，沒有必要；還有的人認為這次確權會使農村不少矛盾表面化，加劇農村社會不穩定。三是一些地方對農村土地相關法律法規和有關政策宣傳不夠，造成農民群眾對農村土地政策有模糊認識。有的誤認為土地反正是集體的，自己承包與否無所謂。有的認為確權頒證，就是土地歸自己所有，可由自己處置。

　　(二)相關政策落實不夠到位。一是人地矛盾突出。我們在澧縣調研時，城頭山鎮護國村支部書記反映，該村1995年同樣4口人的兩戶家庭，20年后，一戶增加到10人，一戶減少至2人，但由于土地沒有調整，兩家耕地面積還是一樣。湖區的同志反映，由于長期不能調整土地，有的地方連墳地都無法安排，更不用說公共基礎設施建設用地了。二是隨意調整土地現象時有發生。沅江市對草尾鎮621個村民小組調查發現，該鎮實行3年一調整的有264個組，占43%；實行5年一調整的有137個組，占22%；實行10年一調整的有41個組，占7%；實行30年不變的有152個組，占24%；實行長久不變的27個組，占4%。由于農戶承包地調整頻繁，不僅影響農戶生產與經營活動，而且人為制造了許多矛盾，帶來農村新的不穩定因素。部分基層干部還借“大穩定、小調整”之名，收回或變相調整土地，嚴重損害農民土地合法權益。三是囿于鄉俗和村規民約影響。比如靖州苗族侗族自治縣，由于風俗習慣，有些地方還存在嫁出的婦女兩邊都得不到承包地的問題。還有相當一部分地方，沿襲第一輪土地承包時制定的村規民約，對因集體經濟組織成員死亡、婚嫁、入學、參軍等情況，發包方以“按現有農業人口進行調整”為由調出承包地。特別是外嫁女失地現象較多。據赫山區統計，目前全區有10-15%的新增人口沒有土地，其中不少婚嫁異地人口兩頭都沒有承包地。

　　(三)農村土地確權頒證工作推進難度大。一是工作進展不平衡。2015年，我省122個縣(市、區)已啟動農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作。但從目前情況看，各地進度不一。桃江縣外業調查和登記工作已全面完成，南縣農戶入戶調查、農地確權等工作完成95%，澧縣外業調查完成率達99%。但全省仍有一半以上縣市區缺少1：2000的工作底圖，尤其是郴州市僅永興縣有工作底圖，嚴重影響確權登記頒證工作進度。二是遺留問題多。1995年，全省啟動二輪農村土地承包工作，當時種田要繳各種稅費，由于負擔重，農民紛紛棄耕外出務工，出現“外出人口不要土地”、“新增人口沒有土地無所謂”等現象。有些鄉鎮、村組為完成工作任務，沒有按當時農村人口發包，而是實行按承包農戶意愿敞開承包，甚至還下村入戶做部分種田能手和村組干部的工作，要他們盡量多承包土地，以減少因農戶拋荒外出稅費無著落的情況，從而導致農戶承包土地面積嚴重不均。比如南縣華閣鎮一村干部承包面積達120余畝，而同組的農戶有的卻沒有承包地。個別地方沒有開展二輪承包工作，由村組統一簽訂合同書，填制經營權證書，承包經營權證書變成了“發不出去”的土地經營證。2011年我省累計完成集體林地確權面積1.79億畝，林權發證面積1.78億畝，由于趕進度，一些經營權證填報內容與實際不相符，約50%的林權證放在村組而未發到農戶。

　　(四)農村土地經營權流轉問題不少。一是土地碎片化。我省山區丘陵面積較大，家庭承包土地戶均面積僅3畝，且地塊分散，不利于土地規模流轉。加之部分農民怕失去土地或擔心失去土地后沒有事做，不愿流轉土地。二是流轉期限短。不少地方一年一簽、三年一簽等短期合同比較普遍，導致經營者不好規劃、不敢投入，土地流轉糾紛增加。三是合同不規范。簽訂合同存在權利義務不對稱、利益分配不規范，有的合同甚至與法律政策相抵觸。

　　(五)相關法律法規滯后于農村改革需要。黨中央提出“穩定承包權，放活經營權”，但在實踐中，各地對中央政策的理解不盡相同。比如，對于農村土地所有權、承包權、經營權三權分置，三權怎樣界定，其權利義務怎樣行使?對于“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”，長久不變的含義和具體形式是什么?二輪承包期“30年不變”與“長久不變”如何銜接?對于撂荒土地的處置，是依《土地管理法》收回，還是依《農村土地承包法》讓其承包?等等，這些問題都迫切需要修改相關法律，才能真正得以解決。

　　三、幾點建議

　　(一)要切實提高思想認識

　　各級領導干部要切實提高對穩定和完善農村土地承包經營制度重要性的認識。農村土地承包經營制度是我國農村基本經營制度。農村土地承包經營制度的長期穩定，對于調動廣大農民的生產積極性，增加農民收入，促進農村經濟發展，構建和諧社會具有極其重要的意義。各級各部門要充分認識穩定和完善農村土地承包經營制度的重要性、緊迫性，以高度的政治責任感和使命感，將黨的穩農、惠農、富農政策全面貫徹落實到基層，切實維護好廣大農民的合法權益，讓農村土地制度改革成果惠及每個農戶。加強相關法律法規和政策的宣傳教育。穩定和完善農村土地承包關系，讓農民吃下“定心丸”，是政策所指、發展所需、民心所盼。要加大有關農村土地承包法律法規和政策的宣傳力度，將其作為我省“七五”普法工作重點。要通過行之有效的方法，使法律法規下基層、進農戶，做到家喻戶曉，有關政策要做到入耳、入腦、入人心，形成全社會講政策、懂法律的濃厚氛圍。

　　(二)要積極推進農村土地確權登記頒證工作

　　一是夯實農村土地確權登記頒證基礎工作。嚴格執行省委省政府下發的湘辦發〔2015〕37號文件，重點在摸底制圖、調查指界、公示確認等方面抓好落實。要堅持“市縣指導，鄉鎮、村組為主體”的工作原則，將農村土地承包經營權確權登記頒證工作納入各級政府目標管理績效考核。今年全省要著重抓好49個試點縣(市、區)的土地確權登記頒證工作，實現土地確權1900萬畝。二是保障和合理分配工作經費。農村土地承包經營權確權登記工作成本高，特別是山區土地確權支出遠超出當前20元/畝的補貼標準，且國家補助經費需要整縣確權完成驗收后再撥付，無疑會影響確權工作開展。建議我省向國家財政部爭取專項資金支持確權登記頒證工作，特別是對農業生產大縣、山區縣加大補助力度，及時撥付補貼金額。省人民政府要嚴格落實“確權登記頒證工作經費納入地方財政預算”的政策，確保工作經費有保證，使縣鄉政府和干部不再糾結于“先干是否會吃虧”。鑒于土地承包經營權確權登記頒證工作的特殊性，其經費分配既要保證實地測量經費，也要保證矛盾和糾紛調處經費。三是合理確定農村土地承包經營權確權登記頒證完成期限。農村土地確權登記頒證工作事關農村穩定發展大計，與億萬農民息息相關，絕對不能敷衍塞責、應付了事。各地必須從實際出發，堅持“進度服從質量”原則，當進度與質量沖突時，應堅持質量優先。從我們了解掌握的情況看，目前全省還有62個縣(市、區)沒有工作底圖，要實現 2017年底完成確權頒證任務難度非常大。建議省人民政府組織開展調研，合理確定全省土地確權登記頒證工作完成期限，以確保工作質量。

　　(三)要正確引導農村土地經營權有序流轉

　　一是堅持依法、自愿、有償原則。要因地制宜、循序漸進，充分尊重農民意愿，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。要切實做到農業適度規模經營發展與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應，讓農民成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者。要注重發揮農民合作社作用，實現農村土地有序流轉、發展農業適度規模經營與培育新型農業經營主體有機結合。二是加大土地流轉政策扶持力度。省財政要設立土地流轉專項資金，用于改善流轉土地規模經營的基礎設施、完善土地流轉信息網絡建設、鼓勵土地流轉和規模經營大戶、對土地股份合作社和流轉大戶進行獎補。要利用國家在我省開展農村“兩權”抵押貸款試點的契機，加快農村土地產權登記、交易流轉平臺建設，建立農村產權價值評估機構和抵押登記系統，完善土地經營權抵押擔保機制，加大抵押貸款力度，著力解決農民貸款難問題。省農業部門要指導各地依托農村經營管理機構健全土地流轉服務平臺，完善縣鄉村三級服務和管理網絡，為流轉雙方提供信息發布、政策咨詢等服務。三是建立健全農村土地流轉風險防范機制。要堅決守住耕地性質不變這條底線，加強對工商資本投向農用地、占用農用地資源等行為的監管，嚴禁利用農村土地流轉搞工業建設、礦產開發、房地產等；防止農村亂占耕地建房，堅決制止農地“非農化”、“非糧化”；高度關注農村土地流轉價格快速升高趨勢，避免囤地盈利現象發生。對流轉面積大、時間長、涉及農戶多的項目，縣(市、區)和鄉鎮農村土地流轉管理機構要提前介入，強化監督，完善風險防范機制。

　　(四)要加強農經服務體制機制建設

　　一是加強農經隊伍建設。嚴格落實中央提出的“農村經營管理要列入政府職能”、“保持鄉鎮經營管理機構的完整設置”等要求，大力加強縣鄉農村經營管理體系建設。建議省政府專題研究全省農村經營管理機構設置，確保經管工作有人干、能干好。二是強化經費保障。農村經管工作涉及面廣、專業性強，越到基層越重要，工作對象更直接，工作任務更繁重。建議將鄉鎮經管工作經費納入省財政轉移支持范圍。三是加大農村土地糾紛調解仲裁體系建設和人才培養。農村土地承包工作法律性、政策性、業務性強，新情況、新問題不斷出現，糾紛調解仲裁任務重，要進一步加強糾紛調解仲裁體系建設，加大人才培養和業務培訓力度，不斷提高農經干部隊伍的業務素質和工作能力。

　　(五)要加快對相關法律法規的調整與修改

　　隨著近年來農村土地流轉規模不斷擴大，承包權和經營權分離已成現實，也是農村土地制度改革的方向。全國人大常委會已啟動土地管理法和農村土地承包法修改工作，我省要積極做好相關準備工作，適時對湖南省實施土地管理法辦法和湖南省實施農村土地承包法辦法進行修改，著力解決人地分配不均、農民土地承包權益受到侵害等問題。同時，建議全國人大常委會抓緊對擔保法、物權法等法律作出修改，使相關法律規定協調一致。農村土地經營權流轉是發展農業適度規模經營的必然要求，是推進現代農業發展的必然趨勢。建議國家盡快出臺《中華人民共和國農村土地承包經營權流轉法》，依法保護農民利益，有效推進農村土地適度規模經營。