湖南人大微信
——2014年7月28日在省十二屆人大常委會第十一次會議上
省財政廳廳長鄭建新
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：省財政廳廳長鄭建新
受省人民政府委托，我就《湖南省鄉鎮財政管理條例(修訂草案)》(以下簡稱《條例》)作如下說明：
一、修訂現行條例的必要性
鄉鎮財政是國家財政體系的重要組成部分。2000年1月15日，省九屆人大常委會第十三次會議通過了《湖南省鄉鎮財政管理條例》，同年3月1日起正式施行。我省制定鄉鎮財政管理的地方性法規，為保障基層政權運轉，促進城鄉基本公共服務均等化，服務城鄉統籌發展發揮了重要作用。但隨著我省農村經濟社會快速發展和社會管理改革深入推進，鄉鎮財政管理工作面臨新形勢、新問題，需要修訂完善現行條例：一是鄉鎮財政運行環境發生變化。現行條例的立法背景是我省鄉鎮財政實行分稅制預算管理，鄉鎮財政負責農業稅費及各項事業費征收，各類統籌款和稅費附加構成鄉鎮較為穩定的自主性收入來源。但是，經過農村稅費改革，取消了各類農業稅費，受經濟發展水平、產業結構以及稅種數量限制，絕大部分鄉鎮失去了自主性收入來源，即使有極少的稅收收入，也難以按稅種劃分預算級次，鄉鎮財政實行統收統支或包干制，依靠各類財政轉移支付維持運轉。二是鄉鎮財政運行方式已作調整。由于鄉鎮財政運行環境發生變化，現行條例中有的規定與當前鄉鎮財政運行方式的實際相脫節，如現行條例規定農村教育費附加的“征、管、用”，觀已取消農村教育費附加，鄉鎮財政不再承擔教育支出責任。又如，觀行條例規定預算外收支作為鄉鎮財政收支的重要組成部分，觀預算外收支已全部納入預算管理，其科目也已停止使用。三是財政資金安全存在風險。2004年以來，中央連續11年出臺一號文件聚焦“三農”問題，推進社會主義新農村建設，加強公共財政轉移支付，國家財政對鄉村農田水利基礎設施建設、農村義務教育、醫療衛生、社會保障、村級組織運轉等基本公共服務的投入力度逐年加大，注入到我省鄉、村的各類財政資金規模增大，迫切要求鄉鎮人民政府及其財政機構就近就地實施監管，保障財政資金使用效益。四是鄉鎮財政管理改革深入推進。2005年，我省試點鄉鎮財政管理方式改革，推行“鄉財縣管鄉用”，縣級財政部門在預算編制、賬戶設置、集中支付、政府采購和票據管理等方面，對鄉鎮進行管理和監督。2001年，國家推行國庫集中收付制度改革，建立國庫單一賬戶體系，實行鄉財縣管的鄉鎮視同縣級預算單位執行國庫集中支付制度。我省鄉鎮財政管理的這兩項重大改革事項，迫切需要通過立法加以規范。鑒于上述情況，有必要盡快修訂現行條例。
二、起草和審查過程
《條例》為2013年立法計劃調研項目。省財政廳成立了 《條例》立法工作小組，在全省財政系統征求修改意見和建議，赴永州市、常德市、長沙市和邵陽市開展立法調研，召開湘南、湘中和湘北3個地區的座談片會，廣泛聽取相關部門、鄉鎮黨委政府和基層財政工作人員的意見。2013年6月，省財政廳完成《條例》的初步起草工作；7月，召開立法專家論證會，研討起草稿的框架體系及相關內容。2014年3月，省財政廳和省政府法制辦在洞口縣、桃源縣分別召開有土2個縣市區財政部門、10個鄉鎮黨委政府和11個鄉鎮財政機構參加的立法調研座談會；省財政廳召開廳長辦公會， 審查《條例》第6稿并再次修改。4月1日，向省人民政府呈報《條例》送審稿。
省政府法制辦收到《條例》送審稿后，書面征求省農辦、發改、民政、人力資源社會保障、國土資源、環保、住房城鄉建設、交通運輸、農業、林業、水利、審計、監察、國資、地稅、扶貧辦等省直部門、14個市州政府、9個縣區市和35名省十二屆人大代表的意見，在省政府門戶網站和紅網上公開征求意見，召開省直有關部門協調會，根據各方面意見進行審查、協調和修改，三易其稿。《條例》在呈請省政府有關領導同志審定后，再次修改完善，形成報省政府常務會議審議的文稿。5月19日，《條例》經省政府第27次常務會議審議通過。《條例》共26條，主要對鄉鎮財政的預算收支、財政資金、資產債務等事項作出規定。
三、需要說明的幾個問題
(一)關于管理體制。一級政府一級預算，鄉鎮政府是鄉鎮財政管理法律主體。實行鄉財縣管，鄉鎮政府管理財政的法律主體地位不變，財政資金的所有權和使用權不變，享有的債權和承擔的債務不變。屬于鄉鎮事權范圍內的支出，仍由鄉鎮按規定程序審批。《條例》規定，鄉鎮政府負責本轄區財政工作管理，其具體工作由本鄉鎮財政機構負責。縣級政府應當科學合理劃分縣鄉事權，確定鄉鎮財政管理體制，明確縣鄉財政支出責任(第3條)。
(二)關于運轉經費全額保障。目前，一般轉移支付的比例越來越高，將鄉鎮運轉經費，包括干部職工的津補貼在內的人員經費、公用經費等按標準全額納入縣級財政預算，既能維護鄉鎮干部職工的合法權益，又能夠讓廣大鄉鎮負責人集中精力用于推動發展，維護鄉村社會的和諧穩定。《條例》規定，省、設區的市(自治州)人民政府及其財政部門應當完善轉移支付制度，建立健全基本財力保障激勵機制，督促縣級財政按照政策和標準履行鄉鎮基本財力保障責任，包括鄉鎮人員經費 (含工資和津補貼)和公用經費等。 鄉鎮財政收入不能滿足其基本支出需要的，縣級財政應當給予保障(第4條)。
(三)關于預算收支。一是預算編制。目前，在全省2084個鄉鎮中，長沙市17個、岳陽市3個和益陽市1個共21個財政收支規模較大、具備一定財政管理水平的鄉鎮，按照預算法規定編制本鄉鎮預算。其余2063個不具備設立預算條件的鄉鎮，縣鄉兩級財政預算共編。《條例》規定，鄉鎮財政機構應當按照縣級政府財政部門制定的鄉鎮預算編制方案和核定的鄉鎮機構人員經費、公用經費支出定額標準，編制本鄉鎮預算和決算草案。不具備設立預算條件的鄉鎮，比照縣級政府預算單位，由縣鄉兩級財政共同編制預算，匯總編入縣級預算(第6條)。二是賬戶設置。實行鄉財縣管，賬戶統設，取消鄉鎮財政在各金融機構的所有賬戶， 由縣級財政部門在各鄉鎮金融機構統一開設財政賬戶，并結合實際設置有關明細賬戶。《條例》規定，鄉鎮政府應當按照國家規定，經上級財政部門批準設置銀行賬戶，通過國庫單一賬戶體系管理本轄區財政收入和支出。由縣鄉兩級財政共同編制預算的，縣級政府財政部門應當將鄉鎮財政收入和支出納入縣級國庫單一賬戶體系管理(第7條)。三是預算支出。實行鄉財縣管，集中收付， 鄉鎮所有財政性資金納入國庫單一賬戶體系管理，支出以鄉鎮年度預算為依據。《條例》規定，鄉鎮機構使用財政資金，應當向鄉鎮財政機構申報；鄉鎮財政機構應當按照預算，審查用款計劃，通過國庫單一賬戶將資金直接撥付到商品、勞務供應者或者用款單位(第9條)。
(四)關于財政資金。《條例》對下列三類財政資金作出規定：一是運轉資金。《條例》規定鄉鎮人員經費、公用經費、民生支出及其他必要支出的開支范圍和標準，嚴格財務支出核算。財政補助村級組織的專項工作經費，由鄉鎮財政機構實行專賬核算(第12條)。二是項目資金。《條例》規定，對列入鄉鎮財政預算的項目資金，上級主管部門撥付鄉鎮、未列入鄉鎮財政預算的項目資金，縣市區人民政府有關部門在鄉村實施項目并管理的資金，分別實施管理，確保項目資金專款專用 (第13條)。三是補貼資金。對補貼鄉村居民的財政資金，《條例》規定公開補助政策及信息、補貼資金發放的程序，確保財政惠農補貼落實到位 (第14條)。
(五)關于資產債務。《條例》對鄉鎮既有的國有資產、確權后的國有資產和財政資金投入村集體經濟組織形成的國有資產管理事項作出規定，防止國有資產流失(第15、16條)。以往鄉鎮政府舉借債務、提供擔保所形成的債務風險是影響農村社會穩定的一大隱患，必須嚴控防范。按照法不溯及既往的原則，舊債不屬于《條例》規范的事項，需通過制定政策化解。為加強鄉鎮債務風險控制，《條例》規定，鄉鎮政府不得自行舉借債務。有一定人口規模和經濟實力的鄉鎮確需舉借債務的，由縣市區人民政府按照有關規定統籌安排和管理。鄉鎮政府不得違反國家規定擅自提供擔保(第17條)。
以上說明，請予以審議。
編輯：redcloud