湖南人大微信——2014年5月28日在省十二屆人大常委會第九次會議上
省民族事務委員會主任 徐克勤
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：根據大會議程，并受省人民政府委托，現將我省散居少數民族工作情況報告如下，請予審議。
一、我省散居少數民族地區基本情況
我省是典型的少數民族散雜居省份，14個市（州）、122個縣（市、區）均有少數民族，呈“大雜居，小聚居”分布態勢。全省除了1個自治州、7個自治縣等自治地方外，還有少數民族相對集中的散居地區，主要包括：3個享受民族自治地方經濟社會發展待遇的縣（區）（永定區、武陵源區、桑植縣）、6個少數民族人口過半縣（沅陵縣、會同縣、石門縣、慈利縣、江永縣、綏寧縣）和99個民族鄉。全省民族地區面積占全省總面積的28%，其中，散居少數民族地區面積占10.2%。
據全國第六次人口普查，我省共有55個少數民族成份，總人口655萬，占全省總人口的9.97%。散居少數民族人口310多萬，占少數民族總人口的47%，比一些省份如湖北、江西、安徽等省的少數民族人口總數還要多。散居少數民族人口分布相對較為集中，一縣兩區、6個過半縣以及民族鄉少數民族人口總數約為261萬，占散居少數民族總人口的84.2%。我省散居民族地區大多處于集中連片特困地區與高寒山區，受自然條件等因素的制約，經濟發展嚴重滯后，基礎設施建設薄弱，產業發展水平低，公共服務供給相對不足，貧困程度較深。另外，城市少數民族工作也是散居民族工作的重要組成部分，目前我省城市少數民族人口約有50萬，少數民族流動人口約25萬，涉及城市少數民族流動人口的矛盾糾紛多發易發，城市民族工作任務日益繁重。散居少數民族工作線長面廣，情況復雜，任務艱巨。
二、我省散居少數民族工作開展情況
近年來，省政府及各職能部門高度重視散居少數民族工作，大力促進散居少數民族地區經濟社會事業發展，鞏固發展了民族團結進步的大好局面。
1、不斷完善法規政策，構建散居民族工作法制保障
一方面，不斷完善《湖南省散居少數民族工作條例》。早在1987年，我省就制定了《湖南省散居少數民族工作條例》，并于1997年進行了第一次修訂。2010年，省人大、省政府又將該條例的修訂提上了重要工作日程。這幾年，省民委會同省人大民僑外委為修訂該條例做了大量工作，通過執法、立法調研，反復征求意見建議，對修訂草案進行了4次修改完善，并邀請專家學者進行論證，形成了比較成熟的送審稿。另一方面，制定出臺一系列優惠政策。為了貫徹實施《散居少數民族工作條例》等民族法規，我省還出臺了一系列相應的配套政策，如《關于進一步做好散居少數民族工作的通知》（湘政發〔1996〕20號）、《關于加快少數民族和民族地區社會經濟發展若干優惠政策的通知》（湘政發〔2000〕8號）、《關于進一步加強民族工作的決定》（湘政發〔2000〕12號）以及《關于貫徹〈中共中央國務院關于進一步加快少數民族和民族地區經濟社會發展的決定〉的實施意見》（湘政發〔2006〕6號）等文件，重點對散居少數民族地區從財政、稅收、基礎設施建設、基礎教育等方面制定了優惠政策。2006年，省政府又專門對6個過半縣問題進行專題研究，形成第84次常務會議紀要，同意對少數民族人口超過50%的縣視同民族自治縣，在財政轉移支付和扶貧開發工作等方面予以傾斜。2010年起，在修訂《湖南省實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》（以下簡稱《若干規定》）時，又將張家界“一縣兩區”享受民族自治地方經濟社會發展方面的優惠政策待遇的問題上升到了地方性法規層面予以規范。2012年起，為促進其民族優惠政策的貫徹落實，省政府又以湘府閱（〔2012〕20號）明確：“凡中央和省給予張家界的扶持政策一定要不講條件、不講價錢、不折不扣的的落實到位。需要國家部委支持才能落實的政策，要積極向國家部委爭取，省里能夠直接落實的，要堅決落實到位。”2013年又以湘政辦函（〔2013〕）31號再次明確：“同意張家界市永定區、武陵源區按湘西土家族苗族自治州的標準享受民族自治地方經濟社會發展方面的有關優惠政策”。這些政策措施的制定出臺，為加強散居少數民族工作、促進散居少數民族地區經濟社會發展提供了有力的政策保障。
2、切實加大幫助扶持，促進散居少數民族加快發展
一是加大扶貧攻堅力度。我省散居少數民族地區基本上屬于 “老、少、邊、山、窮”地區，歷來是我省扶貧開發的重點。特別是近年來武陵山片區區域發展與扶貧攻堅試點的啟動（該片區包括“一縣兩區”、5個少數民族人口過半縣、59個民族鄉），湘西地區開發戰略的實施，少數民族地區高寒山區特困村幫扶工程的推進，為散居少數民族地區的發展帶來了歷史性的發展機遇。另外，市縣政府加強了對民族鄉的對口支援，如衡陽市對口幫扶所轄的塔山瑤族鄉；株洲市對口幫扶所轄的龍渣瑤族鄉；張家界市出臺文件，規定2個市直部門對口幫扶1個民族鄉等等；常德市規定從2014年起，市財政每年給4個民族鄉每年30萬元工作經費、50萬元項目建設經費，對逢十周年的民族鄉再支持100萬元。二是設立專項管理資金。1996年省本級就設立了散居少數民族發展資金，2010年貫徹國務院第五次民族團結進步表彰大會精神，省本級散居少數民族發展資金總量增加到2000萬元。設立了民族鄉（鎮）少數民族義務教育補助費和醫療減免費，每鄉每年分別各1萬元。郴州、邵陽、懷化、永州等市為民族鄉設立了每鄉每年3-5萬元不等的散居發展資金。三是舉辦逢十慶典活動。2008年，在總結自治州、自治縣逢十周年慶典的成功經驗和做法的基礎上，我省在全國率先啟動了民族鄉逢十周年慶典活動。在該輪慶典活動中，省民委和省財政通過省本級散居發展資金給每個民族鄉安排50萬元鄉慶項目建設引導資金，今年開始，又將集中安排每鄉30萬元左右的資金幫助建設少數民族特色村寨、改善農貿市場和安全飲水。據統計，已舉辦慶典活動的41個民族鄉通過各種途徑爭取到200到2000萬元不等的資金支持，有力地助推了民族鄉經濟社會發展和民族團結進步。
3、注重培養干部人才，保障散居少數民族政治權益
一是各民族鄉政府機關和領導班子依法配備少數民族人員。根據《湖南省散居少數民族工作條例》的規定，目前，我省各民族鄉鄉長都依法由建鄉的少數民族公民擔任，并且，有些民族鄉的人大主席也配備了建鄉的少數民族公民，有些民族鄉政府、人大工作人員中，少數民族所占的比例也達到或超過了與當地少數民族人口相當的比例。二是注重培養散居少數民族人才。對在散居少數民族地區工作的教師、醫務人員和科技人才在編制、待遇、職稱評審等方面提供優惠，讓他們“進的來、留得住”，并加大對這些人才的培訓力度，不斷提高其素養和水平。高等院校、中等專業學校在錄取學生時，對散居少數民族考生給予考試總分加分或者降分錄取的優惠，為少數民族人員進入高等學校、中等專業學校繼續深造降低了門檻。對于有特殊困難的散居少數民族學生，給予義務教育助學金補助、減免學雜費等方面的優惠。2013年，湖南省教育廳等五部門還印發《湖南省邊遠貧困地區、民族地區和革命老區人才支持計劃教師專項計劃實施方案》，加大了對民族地區人才支持的力度。三是注重選拔散居少數民族干部。招聘選拔干部時，給少數民族予以優惠。有些市縣如邵陽市、隆回縣等還通過指標單列的方法招錄散居少數民族公民，保證了散居少數民族公民的選拔和使用。
4、大力加強管理服務，尊重散居少數民族風俗習慣
一是加強清真食品管理，解決穆斯林群眾的“入口”問題。早在1996年，我省就出臺了《清真三食管理辦法》，為清真三食管理工作提供了政策依據。截止2012年，全省有清真食品企業534家，其中清真飲食企業401家，清真肉食企業91家、清真副食企業42家。同時全省各市州行政事業單位和國有、集體廠礦企業對有清真飲食的回維等少數民族干部職工發放肉食補貼；長沙、株洲等市還設立財政專項資金對清真牛羊肉供應實行差價補貼。二是修繕新建清真寺，解決穆斯林群眾的“入寺”問題。據統計，我省常德、邵陽、益陽、懷化、長沙、衡陽、株洲、湘潭、岳陽等市都建有清真寺，目前共有63座。三是設立回民公墓，解決穆斯林群眾的“入土”問題。據統計，我省有回民公墓9處，長沙、株洲、湘潭、衡陽、邵陽、岳陽、常德等地都建有回民公墓，湘潭市還正在籌備擴建或重新規劃。
5、積極協調民族關系，確保散居民族地區團結穩定
隨著改革開放的深入和經濟社會的發展，來我省經商、務工的少數民族群眾日益增多，涉及少數民族的矛盾糾紛呈現多發易發的態勢。針對這一情況，我省主動工作，積極應對，努力維護民族團結和社會穩定。一是加強組織領導。2010年11月，成立了來湘少數民族人員服務管理工作領導小組，以分管副省長為組長，綜治委、公安、教育等12個部門為成員，領導小組辦公室設在省民委，加強了對來湘少數民族流動人員的服務和管理。為了強化工作手段，將來湘少數民族人員服務管理工作納入了全省社會管理綜合治理考核的范疇（分值1分）。二是創新管理方式。著力加強基礎平臺建設，及時掌握少數民族流動人員的動態，做到底子清、情況明。同時，針對少數民族游商游販占道經營、影響城市交通等情況，實行規范化管理，對他們實行定時、劃區管理，使流動攤點的管理由混亂轉為有序，從對立變成合作。三是完善服務措施。為少數民族流動人員在就業、生活等方面提供貼心的照顧。有些市州在政策咨詢、助學就業、困難救濟等方面為少數民族流動人員提供方便。四是妥善處置矛盾。在重大節假日、慶典日，執行嚴格的值班制度，將關口前移、重心下移，主動預防矛盾糾紛的發生。制定了應急預案，形成了快速、有效的應急處理機制。長沙、湘潭等市民宗局在高校聘請少數民族學生組成語言翻譯隊，長沙市公安局招收了5名維族干警，加強矛盾糾紛調處化解力量。五是定期分析評估。從2011年起，省民委每年舉行一次全省民族關系分析會，分析評估民族關系現狀，總結交流各地妥善協調民族關系的經驗做法，共同探討民族關系發展中出現的新情況、新問題，研究提出促進民族關系團結和諧的對策建議，建立了民族關系分析評估的長效機制。六是注重異地協作。在郴州、株洲建立了新疆和田地區少數民族務工經商人員服務管理工作站，配備和田地區少數民族干警，定期進行輪換，在妥善處理涉及新疆籍少數民族矛盾糾紛上發揮了顯著的作用。我省的做法得到了中央領導和相關部門的肯定，2011年中央在武漢召開的第二次來內地務工經商新疆籍少數民族服務管理工作會議，2014年在全國少數民族流動人口管理工作座談會，我省都作了經驗介紹。
三、我省散居少數民族工作存在的問題及困難
近年來，我省雖然在散居民族工作方面取得了顯著的成績，但也還存在不少困難和問題，主要是：
1、經濟發展有待進一步加快。隨著我省其他地區和中西部地區得益于有力的基礎條件和更加優惠的政策措施而加速發展，我省散居少數民族地區在全省整個發展板塊中已呈明顯的“塌陷”和“邊緣”狀態。從GDP總值和財政總收入看，6個過半縣2013年在全省的占比分別比2008年下降了0.1和0.15個百分點，99個民族鄉2012年在全省的占比分別比2008年下降了0.13和0.05個百分點。從人均值看，6個過半縣2013年人均GDP和人均財政收入分別為21087元和1532元，僅占全省的57.36%和95.39%；農民人均純收入為6079元，比全省水平低2293元；99個民族鄉2012年人均GDP和人均財政收入分別為9372元和286元，分別僅占全省的27.99%和6.5%；農民人均純收入為2744元，比全省平均水平低4696元。從增長速度看，2008年至2012年，散居少數民族地區GDP總量綜合增長率（過半縣和民族鄉的平均增長率）僅為77%，比長株潭地區低30個百分點；地方財政收入綜合增長率僅為98%，比長株潭地區低53個百分點。按照2008年至2012年99個民族鄉農民人均純收入的平均增長速度（201元/年）測算，2020年，民族鄉農民人均純收入只能達到4400元，遠遠低于全面建成小康社會的標準。同時，由于受自然條件等因素的制約，散居民族地區基礎設施薄弱，產業發展水平低，貧困程度較深。因此，要在2020年實現全面建成小康社會的宏偉目標，任務艱巨，任重而道遠。
2、社會事業有待進一步加強一是教育事業方面。 6個過半縣2013年學齡兒童入學率、小學升學率、初中升學率為98.9%、94.3%、85.1%，分別比全省平均水平低0.1、0.21、5.4個百分點。農村中小學撤并率達52%，中小學生人均上學距離達6.4公里。6個過半縣的336個貧困村中，高中文化程度人數比率不到20%，成人文盲半文盲人數所占比率超過20%，掌握實用新技能的農村勞動力不到10%。全省民族鄉學校危房面積占學校總建筑面積的14%。二是衛生事業方面。縣中心醫院無法滿足群眾就醫需求，鄉鎮衛生院醫技人才匱乏，“夫妻院”、“兄妹院”、“父子院”現象較多。全省民族鄉衛生院醫務人員中具有副高職稱以上的僅占4.27%；每萬人擁有的床位數僅為全省水平的50%。截止2013年底，6個過半縣仍有788個行政村沒有衛生室，占全部行政村數的28%。新農合參合率偏低，6 個過半縣參合率為96.56%，比全省水平低1.66個百分點。三是文化事業方面。56個民族鄉沒有圖書室，13個民族鄉沒有文化站，10個民族鄉無村文化活動室，近半的民族鄉沒有群眾文化團體和群眾文化活動，22個民族鄉有非物質文化傳承人卻沒有補助費，民族文化挖掘、保護和傳承工作開展乏力。四是人才干部方面。全省民族鄉少數民族人口占總人口的70.63%，而民族鄉配備少數民族干部1350人，僅占干部總人數的53.78%，比例總體偏小，同時現有少數民族干部年齡偏大，民族干部后備力量不足，“青黃不接”現象突出。另外，散居地區專業技術人才匱乏，總量小、結構失衡，且由于工作條件艱苦、生活待遇低、事業空間窄等原因，人才“引不進、留不住”現象十分嚴重，無法滿足當地經濟社會發展需要。
3、服務管理有待進一步完善一是管理措施有待完善。我省有少數民族流動人口約25萬，僅來自新疆的維吾爾族流動人口每年就在2000--6000人。由于語言、文化、宗教信仰、生活習俗上的差異以及對流入地的法律法規和城市管理制度不甚了解，容易產生一些矛盾和糾紛，給城市管理帶來一定的難度，對社會安定也帶來一定的影響。而在服務管理上，還存在宣傳教育不夠、服務意識不強、管理機制不完善等問題，處理涉及城市少數民族流動人口的矛盾糾紛時更多的是靠 “一張嘴”、“兩條腿”，缺乏依法處理矛盾糾紛的有效手段和機制。二是公共服務有待優化。我們雖然在清真飲食、宗教信仰、喪葬等公共服務方面做了大量工作，但是由于缺乏總體規劃和政策的扶持引導，總體上還相對滯后，難以完全滿足具有清真風俗習慣的少數民族的需要。三是機構力量有待加強。基層民族工作機構編制不健全，人員普遍較少，經費也有限，難以適應散居少數民族工作任務日益繁重的形勢。四是思想認識有待提高。當前，對散居民族工作認識不足，認為民族工作主要是在自治地方，民族優惠政策只要落實到自治地方就行了，對做好散居民族工作重視不夠、支持不夠。
四、做好我省散居少數民族工作的打算
在新形勢下，我們將進一步加大散居少數民族工作的力度，重點做好以下幾個方面的工作：
1、繼續加強散居少數民族法制建設一是著力抓好《湖南省散居少數民族工作條例》（以下簡稱《散居條例》）的修訂工作。目前，《散居條例》的修訂已經進行了充分的前期立法調研，形成的送審稿已較為成熟，我們將認真研究解決其中的重大政策問題，著力推動其修訂并適時頒布出臺。二是著力做好《清真食品管理條例》出臺后的有關工作。據悉，國家層面今年將頒布實施《清真食品管理條例》，該《條例》出臺后，我們將積極做好宣傳教育工作，按照有關規定努力做好清真食品管理工作，并研究制訂我省相關地方性配套法規。三是加大監督檢查的力度，著力推動民族政策措施全面落實。
2、切實加大散居少數民族幫扶力度一是積極爭取中央的支持，使相關民族政策在張家界“一縣兩區”得到全面貫徹落實。二是加大省本級對散居少數民族地區的幫扶力度，在財政、稅收、投資等方面給予更多的政策傾斜和優惠照顧。三是強化屬地責任，要求各轄有民族鄉的市縣兩級政府加大幫扶力度，采取制訂優惠政策、組織逢十周年慶典、開展對口幫扶等多種方式，幫助民族鄉等散居少數民族地區盡快脫貧致富、加快發展。
3、不斷加強散居少數民族干部人才隊伍建設在招收公務員、提拔干部、定向培養教師、醫務人員和科技人才等方面，給予散居少數民族一定的照顧，保證散居少數民族干部人才隊伍的持續發展。同時，以此次政府機構改革為契機，建立健全散居少數民族地區基層民族工作組織機構，配備足夠的人員力量，配套工作經費，確保散居少數民族地區特別是城市民族工作任務較為繁重的基層有人做事、有錢做事。
4、逐步完善少數民族流動人員的服務管理
適應新的發展形勢，充實城市民族工作力量，強化來湘少數民族服務管理辦公室的職能，不斷創新服務方式，強化管理舉措，切實做好外來少數民族流動人員的服務管理工作。按照中央的要求，設立新疆工作站，加強與新疆方面的溝通交流，建立有效的協作共管機制，妥善處理涉及民族因素的矛盾糾紛，切實維護全省民族團結和社會穩定。
編輯：redcloud