提起中華民族對水路的依賴，大致可以追溯到“秋，吳城邗，溝通江淮”。公元前486 年，吳王夫差挖邗溝，使水軍沿運河北上，打敗北方諸侯，稱霸一時。但讓吳王未曾想到的是，昔日那條溝通淮河與長江的邗溝，在此后數千年的時間里，演化為東部平原地區水上運輸的動脈——京杭大運河上最早成型的一段航路。

    “河運是我國最古老的運輸方式。小學生課本里就有對京杭大運河的描述，‘隋煬帝荒淫無度，但他最大的功績是修建了京杭大運河，在客觀上為經濟發展作了歷史性貢獻’。”全國人大常委會委員李連寧說，京杭大運河至今依然可以進行水路運輸。航運是所有運輸方式中最節能、最低碳、投入成本最低的，一公里航道的建設投入大致是鐵路建設的三分之一，甚至更低，比起公路和航空建設的投入更低。經過幾千年的發展，現在更應讓這一古老的運輸方式煥發青春。

    立法“護航”水運，時機已至

    在京杭大運河的背后，是一部支撐了古老中國經濟發展的水運史。現如今，我國內河航道通航里程近13 萬公里，沿海航道通航里程8000 多公里，作為水路運輸的基礎，這些航道承載著約占社會貨運總量11% 和貨物周轉總量47% 的貨運量。

    盡管我國航道運輸歷史和航道資源豐富，但是相比于美國、德國等航運發達國家，航道的利用率還比較低，水路運輸的效能還有待進一步發揮。例如，我國航道保護和利用面臨著航道規劃科學化水平不足，航道建設等級和網絡化程度較低，以及建設攔、跨、臨航道建筑和進行非法采砂取土等活動造成了礙航、斷航等突出問題。

    為解決制約水運發展的瓶頸問題，1987 年，國務院制定施行了《中華人民共和國航道管理條例》。但是近些年，由于條例中的一些規定過于原則、約束力不強，對一些新問題、新情況缺乏規范，已無法適應新形勢下航道保護和利用的要求。2011 年，國務院印發的《國務院關于加快長江等內河水運發展的意見》中提出“加快出臺航道法”的意見。全國人大常委會2011 年選擇航道法進行立法項目論證，并將該項目列入《十二屆全國人大常委會立法規劃》和《全國人大常委會2014年立法工作計劃》。

    4 月21 日，在十二屆全國人大常委會第八次會議上，交通運輸部部長楊傳堂在作《中華人民共和國航道法（草案）》說明時提出，航道是重要的公益性基礎設施。加強航道的規劃、建設和管理，將有限的航道資源保護好、利用好，對于促進具有運量大、能耗小、成本低、污染少等優勢的水路運輸業發展，進而帶動相關區域經濟發展，具有重要意義。

    4 月28 日，中共中央政治局常委、國務院總理李克強在重慶召開座談會，研究依托黃金水道建設長江經濟帶，為中國經濟持續發展提供重要支撐。李克強指出，要更加注重發揮水運成本低、能耗少的競爭優勢，增強長江運能。

    從全國人大常委會首次審議航道法草案，到國務院總理李克強在重慶果園港考察都說明，航道立法已經從時機成熟，進入了加快立法進程的快車道。

    草案一一回應社會關切

    在十二屆全國人大一次會議上，杜傳志代表領銜提出了 “加快國家航道法立法進程”的建議。“堵航、礙航、船舶撞橋等事件已經影響到社會經濟正常運行。據統計，在我國現有通航河流上共建有水利水電樞紐4 千余座，其中建有船閘、升船機等過船設施的不足一千座，造成航道中斷4 萬余公里。另外，在航道上建設橋梁、管道、取水口等跨河、臨河建筑物影響航道功能發揮，甚至中斷航道的現象也很嚴重。這些行為破壞了航道的整體性和連續性，使其失去了長距離、連續運輸的低成本優勢。”杜傳志告訴記者，必須認識到航道資源是我國的戰略性資源，是國家交通基礎設施的重要組成部分。

    基于近年來全國人大代表提出的議案、建議和有關部門意見，在十二屆全國人大常委會第八次會議上進行審議的航道法草案，共7 章48 條，主要內容包括航道規劃、建設、養護和保護等方面。

    草案規定了航道規劃分為全國航道規劃、流域航道規劃、區域航道規劃和省、自治區、直轄市航道規劃，并按照利用的需要，明確了航道規劃應當包括的具體內容。針對保障航道建設質量安全的關鍵環節和主要問題，草案設專章明確航道建設各參與方的質量安全責任和交通運輸主管部門的安全監管責任，還從強化政府和航道管理部門責任著手充實了航道養護的相關規定，要求國務院交通運輸主管部門應當制定航道養護技術規范等。

    目前，攔、跨、臨航道工程造成礙航、斷航的問題較為突出。據交通運輸部統計，建國初期全國內河航道通航總里程約為17 萬公里，由于一些攔截航道的工程沒有相應建設過船設施，造成目前航道中斷4 萬余公里。在我國現有的內河航道通航總里程中，三級及以上航道（可通航1000 噸級以上船舶）僅占7.9%，與美國占61%、德國占68% 的比例相比差距很大。同時，有關普查數據顯示，全國航道上的攔河建筑物共4186 座，其中建有過船設施的僅有908 座，能正常使用過船設施的僅621 座；橋梁共40972 座，其中不滿足通航標準的占70%。

    針對攔、跨、臨航道建筑物選址和建設對航道通航條件的要求保障不夠，導致航道通航條件惡化的問題，草案明確和強化了航道保護的相關制度，將航道通航條件影響評價作為工程項目審批、核準的條件，并最大限度縮小了需要進行航道影響評價的建設項目的范圍。

    草案有待進一步完善

    “萬橋千壩鎖大江，嚴重影響著航運。”在審議航道法草案時，全國人大常委會委員楊邦杰說，在金沙江上游，從宜賓開始的四級大壩，都是大型水電站，上游的水電站更多，整個川西有50 多座水壩電站，上千座小型水電站。這些大壩到底該不該建？合理不合理？是不是應該統一規劃、統一管理？如果草案不能夠明確航道管理的責任主體，即便立了法，執行起來難度也會很大。

    “目前廣西的通航河流中的建筑物有40 多座，其中通航河流上已經建成的船廠累計20 座，礙航的有百色水庫等12座。在航道上的這些建筑物由多個部門、多個單位建設，包括水利、公路等，嚴重影響了航道通暢。這個問題的根本原因是為了本單位、本部門的利益，而不顧大局。”全國人大常委會委員梁勝利說，制定這部法目的是發展航運事業，最終要體現在航道的營運上，但這方面內容不夠全面，也不夠到位。“我建議增加關于航道營運管理方面的條款，國家要統一規劃，特別是跨流域、跨部門、跨單位的公共性航道資源要實行統一規劃。建立航運利益的共享機制，調動從事航道建設和營運的各個主體的積極性。建立綜合協調機制，各個主體要圍繞整個航道的規劃、建設、營運、管理等各方面進行協作，減少利益沖突。”

    “目前我國的航道存在運輸多頭管理、航道發展規劃滯后、航道劃分和等級標準不明確等問題，形成不少礙航閘壩，造成航道中斷。”全國人大代表王中丙也建議草案中增加航道營管方面的規定，根據綜合航道的區域性、重要性和技術等級，進一步明確航道的建設、管理、維護主體，實現同一區域、同一等級的航道建設、養護和管理主體三者合一。

    除了委員和代表提出明確航道經營管理的責任主體，解決航道建設、養護資金匱乏，各部門之間協作等問題需要進一步加以明確之外，全國人大財經委對航道法草案提出的審議意見還強調，通航河流及水域不僅承載著水利發電、防洪、水產養殖以及旅游等功能，還和飲用水源密切相關。因此，有必要重視航道的生態屬性，加強水資源的保護，建議在草案總則中強化生態保護的有關規定。

    “現在我們老百姓很關心水體的生態安全。航道怎么再規劃、再怎么設計，都是在水體上搞運輸。目前多數船只的動力源是化石能源，避免不了要排污。我們不能水運搞得風風火火，卻不重視垃圾、水生物物種平衡等問題。”全國人大常委會委員叢斌說，草案未涉及航道所在水體的生態安全保護問題，而這是一個嚴峻的問題。“我建議在本法中明確規定保護水體生態安全的具體措施。發展航道必須要通過環境影響評價，沒有環評是不行的，草案必須把環評寫進來。對現有航道的治理，既要包括運輸能力的治理，也要包括對水體生態環境的治理。”

   “我國水資源缺乏，全國三類水以上的地表水量有限，所以加快航道業的發展，一定要從考慮百姓飲水安全上，進行認真的研究和論證。”叢斌說，我們這不能跟美國、德國比，尤其是在水生態危機這方面跟其他國家沒有可比性。“我們要針對我國水資源生態容量的實際情況，實事求是地按照十八屆三中全會對生態建設的具體要求來制定這部法律。”（責任編輯：劉舒尹）