適度解禁地方政府舉債，意味著我們要“開明渠，堵陰溝，建防火墻”，但最關鍵的是把地方政府舉債的“防火墻”修好，總結過去的教訓，廣泛征求社會民眾的意見，設定一系列公平、公正、公開的規則。

    地方政府舉債關乎未來中央政府和地方政府在“舉債”上的權力分配，對地方自主發展經濟將產生深遠的影響，因此一直是民間期望頗高、討論熱度居高不下的焦點問題。

    近期，提交十二屆全國人大常委會第八次會議審議的預算法修正案草案在這方面有了實質性的突破，明確適度解禁地方政府舉債權限，并設置多重措施加強對財政風險防控。

    “預算法修正案草案三審稿準備放開地方政府發債，理由是我們要‘開前門、堵后門、修圍墻’?，F在最重要的是怎樣把防火墻修好，這是最關鍵的。”辜勝阻委員在審議中強調說。

    地方債務“解禁”

    回溯地方債務歷史，據業內人士介紹，現行預算法實施以來，曾經歷過兩次高峰：第一次在1997 年亞洲金融危機后，第二次在2008 年“次貸”風暴而引發的國際金融危機后。

    “這兩次的共同背景都是為了刺激經濟增長而實施的擴張性的經濟政策，不同之處在于，最近一次的地方債高峰遠比第一次的規模更大，所涉及的政府層級更多。”
 
    但是一直以來，我國的地方政府舉債在法律層面都處于尷尬的地位。根據現行預算法的規定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。這就意味著，從法律上講，地方政府發債并非名正言順。

    而且此前，為了防控風險，經歷過“兩審”的預算法修正案草案，都保留了現行條款，明確“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。但一些委員在審議中提出，為適應地方經濟社會發展的需要，應當適度放開地方政府舉債的權限。另外，“從實際看，地方政府舉債是難避免的，不讓公開舉債，就采取暗中舉債，這樣危害更大，只有把責任明確到地方一級，才能有效地消除地方政府債務的風險。”有委員如是說。

    為此，本次預算法修正案草案三審稿匯總了各方意見，明確規定：“經國務院批準的省、自治區、直轄市的一般公共預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”同時，強化舉債監管規定，對違法舉債或為他人提供擔保的規定相應法律責任。

    立法是對實踐作出的積極回應。此前黨的十八屆三中全會決定已透露出為地方政府發債“解禁”信號，如在健全城鄉發展一體化體制機制部分提到“允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”。尹中卿委員表示，十八屆三中全會提出要“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”，“編制全國和地方資產負債表”，加大“新增債務”指標在考核評價體系中的比重，對防范和化解政府性債務提出新的要求。

    加強風險管控

    雖然適度放閘地方政府發債已是必然趨勢，但由此帶來的財政金融風險問題不容忽視。辜勝阻在審議中不無擔憂地表示，當前中國地方債務增長過快。根據審計署的數據，目前地方政府負債規模的增速達到20%，而GDP 增速只有7%—8%。有相當一部分的地方負債率已達100% 甚至超過100%。負債嚴重高度依賴土地收入，且資金使用上極端不規范。

    因此，對地方政府舉債放閘之時，從立法上如何構建地方債管理的長效機制，理順完整透明的預算監督體系和相配套的各級產權和舉債權，將地方政府舉債推向陽光化軌道，并加強風險防控就顯得尤為緊迫。

    據了解，本次三審稿在適度賦予地方發債權的同時，設置五道防范措施，進行嚴格管理。一是明確舉債主體：僅限于經國務院批準的省、自治區、直轄市。二是對舉債方式、用途、償債資金等作出明確：方式限于發行地方政府債券；用途應當是公共預算中必需的部分建設投資，不得用于經常性支出；應當有穩定的債務償還資金來源。三是明確債務規模和管理方式：地方政府債務規模，由國務院報全國人大及其常委會批準。地方政府依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人大常委會批準。四是明確地方政府不得在法律規定之外以其他任何方式舉借債務，以及為他人債務提供擔保。五是對違法舉債或者為他人提供擔保，規定了相應的法律責任。

    全國人大法律委員會副主任委員李飛表示，這是進一步規范地方政府的舉債行為，使其法制化、透明化，并就近些年來地方政府舉債過程中存在的問題，作出有針對性的規定。

    對此，常委會組成人員一致認為，修改內容對于嚴格防范財政風險極為重要。吳曉靈委員表示，這些內容有利于加強和規范地方債務管理，同時也符合管理的實際情況。

    “政府性債務是現在***唱衰中國一個很重要的理由。”辜勝阻則對地方政府舉債放開依然持審慎態度。他表示，美國的金融危機、歐債危機都是和政府債務有關的，所以，對這個問題要非常慎重。我們放開地方政府發債，理由是“開明渠，堵陰溝，建防火墻”，“現在最重要的是怎樣把這個‘防火墻’修好，這是最關鍵的。”辜勝阻強調說。

    關鍵是建好“防火墻”

    面對各方關注，預算法修正案草案考慮將地方債轉正，其初衷是開前門、堵后門，讓地方政府的債務融資公開透明，也可藉此控制其債務風險。不過，在外界看來，立法對于地方政府舉債的風險防范仍然存在很大完善的空間，這些無疑考驗著立法機關的智慧。

    “應建立政府債務管理及風險預警機制。”尹中卿委員認為，與現行預算法相比，草案三審稿開了口子，對舉債主體、舉債方式和用途、償債資金等方面提出了要求?，F行預算法規定，除法律和國務院另有規定外不得發行債券，現在改為國務院批準的省、自治區、直轄市可以發債。但“現實中，地方政府性債務主要規模和潛在風險并不在省、自治區、直轄市，而在市、縣”。尹中卿認為，這次修改，與現行規定相比只是角度變了一下。“所以如何真正建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制，預算法修正案草案還需要研究。”

    在辜勝阻委員看來，舉債規模是預算中最重要的一個問題，“它的職能權限來自全國人民代表大會，和預算一樣，必須由全國人民代表大會而非常委會來批準。”同時辜勝阻進一步分析稱，現在是中央政府來控制舉債規模，舉債權是省級政府行使，但是用錢的是市政府甚至可能涉及縣、鄉，一些政府官員會認為現在負債很多，可以由下一任來還，或者由上面的人來還。如果有這種觀念和意識的話，道德風險是很嚴重的，將來出現的局面可能是“兩級跑部錢進”，一是省政府到北京跑發債規模；二是市政府和縣政府到省會城市跑財政廳要錢，從省政府負債當中拿錢。對此辜勝阻表示，法律在償債的責任問題上，必須作出明確規定，誰用錢誰還錢。

    “有些國家發債有很多限制性的指標，要看債務的利息和經常性收入的比例，要看負債比、負債率，要看債務的余額和經常性收入。”在辜勝阻看來，如果規則制定得不嚴格、不透明，就會出現不公平的問題，所以要更加強調信息披露的“陽光化”。此外，立法還要明確界定債務的使用范圍，要對地方政府債分類管理，嚴格實行規?？刂?。

    羅亮權委員對此持同樣的觀點。他認為，現在地縣一級舉債搞發展，主要是用土地來抵押，所以寅吃卯糧比較突出，“如果（草案）在縣、地市這一級不寫清楚的話，很可能造成大量的舉債，搞暫時的發展，造成一屆的政績、幾屆的包袱。”

    本次修正案草案明確舉債主體僅限于經國務院批準的省、自治區、直轄市，并提出除規定以外，“地方政府及其所屬部門、單位不得以任何方式舉借債務。”對此，全國人大代表康永恒提出了不同見解。他表示，立法本意是用一刀切的猛藥，切除地方市縣財政的債務風險。但審計署的審計結果顯示，至2013 年6 月地方政府負債總額為10.89 萬億，其中地市級為4.66 萬億，縣級為2.84 萬億。其中還有相當部分是屬于來自中央安排的外國政府、世界銀行的轉貸借款。據此，“不得以任何方式舉借債務”過于絕對。

    據基層調查，上述債務中有的還款延展期長達30 年?？涤篮憬忉屨f，這意味著“無論這一刀怎么切，這劑藥怎么猛，在長達30 年左右的時間里，地方政府都已經存在債務了，都還有其他非‘地方政府債券’的舉債借款。”所以，康永恒強調，切不可對這個已經長期存在的情況視而不見，而是應當在既不放任自流，飲鴆止渴，也不因噎廢食之間，走進一步加強人大全口徑法治監督的路。（文／本刊記者 張維煒）（責任編輯： 張學文）