2011年9月初，全國人大環資委在江蘇省徐州市召開會議，對《中華人民共和國環境保護法修正案（草案初稿）》進行論證。(梁斌勛攝)

2011年9月初，全國人大常委會委員、環資委主任委員汪光燾帶領《中華人民共和國環境保護法》修改研討班全體人員，在山東省棗莊市調研，聽取修改意見。(梁斌勛攝)


 

     《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱環保法）是我國環境保護領域的基本法律，也是規定這一領域的主要制度。該法于1989年正式出臺后，對保護我國環境起到了重要作用。
    1995年以來，全國人大代表先后提出了70多件議案，要求盡快修改該法。我省人大環境與資源保護委員會委員、十一屆全國人大代表吳建平在2009年、2012年分別領銜提出4號、97號關于修改環保法的議案，受到全國人大重視，環保法修改組組長蒲海清親自帶隊赴我省調研，征求相關修改意見。
    十多年來，我省人大環資委多次參與了環保法的執法檢查、法律后評估和修正論證。在全國人大常委會2011年將該法修改列入立法計劃后，又參加了修訂有關調研和書面征求意見，其中關于環保法第4、13、15、23、28、31條等條款的修改意見，以及將環保法修正案改為修訂案進行全面修改、明確建立生態保護補償和排污許可管理制度、嚴格細化法律責任等建議，得到全國人大環資委采納，并在今年通過的環保法修訂案中得到了體現。

    修訂亮點紛呈
    環保法修改準備了十多年，并歷經兩屆全國人大常委會、四次審議，以修正案的形式列入立法計劃，最后以修訂案的方式出臺，原法律條文中只有幾條完全未作修改，條文從六章47條增加到七章70條，增加三分之一條款，這樣大幅度的修訂在我國立法史上極為罕見。環保法修訂案著重解決了當前環保領域的重大突出問題，亮點紛呈，得到了廣泛好評，被譽為科學民主立法的典范、我國環境保護法治進程的重要里程碑。
    亮點之一：立法宗旨有了創新。修訂案對立法宗旨進行了重大修改，體現了環保的新理念。將黨的十八大報告提出的生態文明理念寫入，在第1條中提出“推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展”。同時將第4條“使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調”的表述，修改為“使經濟社會發展與環境保護相協調”，反映了立法機關對環境與經濟關系認識的深化，科學地處理了兩者的辯證關系。
    亮點之二：國策原則予以明確。保護環境作為一項基本國策，是國務院1990年第一次在正式文件中提出的，修訂案第4條對“保護環境是國家的基本國策”進行了明確，體現了環保工作的長期性和艱巨性，有利于引導相關法律法規的制定和修改。同時，作為環保領域的綜合性法律，該法此前沒有對統領環保工作的基本原則作出規定，修訂案第五條明確提出了“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則。”
    亮點之三：基本制度不斷完善。為應對環境污染和生態破壞的嚴峻形勢，修訂案第16、17、19、20、44等條款，對污染物排放標準、環境監測、環境影響評價和防治污染設施“三同時”、跨行政區域的聯合防治機制、重點污染物排放總量控制和區域限批等基本制度進行了完善。在第29、31、32、45條明確建立了生態紅線、生態保護補償和修復、排污許可管理等新的基本制度。從而規范了水、土壤、大氣等重點環境要素的污染防治，為實現污染防治由點源的控制向區域協調和聯動防治轉型，提供了法律保障。
    亮點之四：有效政策逐步法定。修訂案將實踐中行之有效的環境經濟政策，提升為法律規定。如第21條、22、23、31、52、54條等規定，國家采取財政、稅收、價格、信貸、保險、信息公開等方面的政策措施，調整和規范生產經營者的行為，使其符合環境保護的要求。
    亮點之五：職責分工細化具體。首先細化了政府的責任。修訂案規定了“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”，將環境保護目標完成情況納入政府及其負責人的績效考核重要內容，并規定了相關責任；其次，強化了環保責任。規定企業事業單位和其他生產經營者應當防止、減少環境污染和生態破壞，對所造成的損害依法承擔責任。應當減少環境污染和危害、按照排污標準和總量排放、安裝使用監測設備、繳納排污費、制定突發環境事件應急預案、公布排污信息、建立環境保護責任制度等責任。再次，強化了環境保護主管部門對環保工作實施統一監督管理和相關部門的監督管理責任。
    亮點之六：高度重視農村環保。農村環境污染問題日益突出，已成為我國經濟社會可持續發展的重要制約因素。修訂案對此高度重視，在第 33條、49條中對此作了相應規定。
    亮點之七：公眾參與得到保障。1972年聯合國《人類環境宣言》把公民環境權作為一項基本人權規定下來。修訂案專門新設信息公開和公眾參與一章，規定相關權利和義務。
    亮點之八：法律責任格外嚴格。在第59至69條中設定了嚴格的法律責任，修訂案的治污手段更為有力。如第59設立了按日計罰制度，第60條賦予了責令停業、關閉的權利，第63、69條對環境違法行為追究刑事責任。

    現實意義重大
    環境保護法修訂案進一步建立健全了環境保護的基本理念、基本原則、基本制度和監管體制，厘清了職責分工，細化了責任追究，解決了長期以來因立法滯后影響環境保護、因制度缺乏制約科學發展的重大問題，彰顯了其在環境保護領域基本法的地位。它的貫徹實施，將促進我省防治環境污染和其他公害、保護和改善環境、保障人民健康、促進全省經濟社會可持續發展，具有重大的現實意義。
    首先，有利于推動我省環保立法和監督工作。目前，我省環境污染存在四個突出的問題：一是水、空氣、土壤環境污染嚴重，部分地區飲水困難。二是污染物排放總量大，環境容量趨近飽和。三是亂采濫挖資源，生態破壞非常嚴重。四是農村環境污染凸顯，面源污染比較嚴重。要切實有效解決這些問題，地方立法必須及時跟進。多年來，省人大環資委和省環保廳等部門就《湖南省環境保護條例》等環保地方性法規進行了執法調研等前期準備工作。環保法的修訂出臺，使該條例的修訂提上了議事日程。同時，今年初，省人大環資委姜玉泉副主任委員、吳建平委員等分別領銜提出《關于盡快制定<湖南省大氣污染防治條例>的議案》，受到了省人大及其常委會的高度重視，已將制定該條例列入了今年擬提請審議的立法計劃，省人民政府相關部門正在加快起草，環保法修訂案第16、60條等規定，為我省制定嚴于國家標準的制度，提供了上位法依據。它還將為正在修訂的《湖南省機動車排放污染防治辦法》，正在起草的湖南省固體廢物污染環境防治條例、擬修訂的《湖南省東江湖水環境保護條例》等地方性法規和規章，提供上位法的支持。再者，應加強人大對政府環保工作的監督。環護法修訂案第27條對此予以了明確規定，各級人大及其常委會應依法加強監督，有效促進同級政府及其部門履行好環保職責。
    其次，有利于促進我省環境保護執法工作。由于原環保法對部門及企業的治污分工不清、責任不明、執法手段軟弱，導致我省各地對環保監管不到位、對環保違法行為處罰不到位，環保“守法成本高，違法成本低”的問題比較突出。要治理保護好環境，必須用重典，環保法修訂案充分體現了這一點。一是監管手段更加剛性。如明確授予對違法排污設備的查封、扣押權，責令污染超標企業停業、關閉，規定了區域限批制度。對于環境污染企業，供水部門可停止供水、土地管理部門可禁止向其提供土地、銀行不得給予其授信等。用限制發展的措施，能倒逼地方政府、相關企業盡快解決好環境問題；二是責任追究非常嚴厲。原環保法的法律責任過于原則寬泛，且實施細則早己廢止，導致環境主管部門對違法行為的具體罰款數額無法操作。環保法修訂案有效解決了這些問題，如第59規定對企業污染按日計罰的措施，鼓勵各地方按照地方實際設定罰款的數額，罰款上不封頂。第69 條規定對違法排放污染物構成犯罪的，追究刑事責任，將對違法單位和個人起到震懾作用；三是執法不嚴后果嚴重。目前我省產生環境污染的一個重要原因就是有法不依、執法不嚴，重經濟發展、輕環境保護，重個人政績、輕群眾利益。第68條等對查處此類不作為或亂作為行為進行了具體化。
    第三，有利于擴大我省公眾參與環境保護工作。“環境保護，人人有責”、“一屋不掃，何以掃天下”。但原環保法沒有對公民相關權利和義務進行明確，導致事實上很難保障公民的基本環境權利。對此，環保法修訂案第六條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務。”同時，增設了信息公開和公眾參與一章，對公眾參與環境保護的渠道、方式和程序做了規定。我省環保志愿者、民間環保社團和組織很多，如湖南省環保社團聯合會、綠色瀟湘等，為推進全省環保工作做出了較大貢獻。上述制度的設立，為我省公民、環保公益組織等參與環保、開展環境維權等，提供了有力的法律支持，通過發揮社會監督政府、企業的作用，有利于形成新的地方環境保護法律秩序，共同推進全省環保工作。（責任編輯：劉舒尹）                 

（注：此文原發表于《人民之友》2014年第6期《法治湖南》欄目P22-23頁。）