第十二屆全國人大常委會第八次會議初次審議了《中華人民共和國航道法（草案）》。現將《中華人民共和國航道法（草案）》在中國人大網公布，向社會公開征集意見。社會公眾可以直接登錄中國人大網（www.npc.gov.cn）提出意見，也可以將意見寄送全國人大常委會法制工作委員會（北京市西城區前門西大街1號，郵編：100805。信封上請注明航道法草案征集意見）。意見征集截止日期：2014年5月24日。

   中華人民共和國航道法（草案）

    第一章　總　　則

    第一條　為了規范和加強航道的規劃、建設、養護、保護，保障航道暢通和航行安全，促進水路運輸發展，制定本法。

    第二條　本法所稱航道，是指中華人民共和國領域內的江河、湖泊等內陸水域中可以供船舶通航的通道，以及內海、領海中經建設、養護可以供船舶通航的通道。航道包括航道設施。

    第三條　建設、保護、管理航道，應當根據經濟社會發展和國防建設的需要，遵循綜合利用和保護水資源的原則，服從綜合交通運輸體系建設和防洪總體安排，統籌兼顧供水、發電、漁業、環境保護等需求，發揮水資源的綜合效益。

    第四條　國務院和有關縣級以上地方人民政府應當加強對航道工作的領導，組織、協調、督促有關部門采取措施，保持和改善航道通航條件，保護航道安全，維護航道網絡完整和暢通。

    國務院和有關縣級以上地方人民政府應當根據經濟社會發展水平和航道建設、養護的需要，在財政預算中合理安排航道建設和養護資金。

    第五條　國務院交通運輸主管部門主管全國航道管理工作，并按照國務院的規定直接管理跨省、自治區、直轄市的重要干線航道和國際、國境河流航道等重要航道。

    縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門按照省、自治區、直轄市人民政府的規定主管所轄航道的管理工作。國務院交通運輸主管部門按照國務院規定設置的負責有關航道管理的機構和縣級以上地方人民政府負責航道管理的部門或者機構（以下統稱負責航道管理的部門），承擔本法規定的航道管理工作。

    第二章　航道規劃

    第六條　航道規劃分為全國航道規劃、流域航道規劃、區域航道規劃和省、自治區、直轄市航道規劃。

    航道規劃應當包括航道的功能定位、規劃目標、發展規劃技術等級、規劃實施步驟以及保障措施等內容。

    航道規劃應當符合依法制定的流域、區域綜合規劃，水資源規劃、防洪規劃和海洋功能區劃，并與涉及水資源綜合利用的相關專業規劃以及依法制定的城鄉規劃、環境保護規劃等其他相關規劃和軍事設施保護區劃相協調。

    第七條　航道應當劃分技術等級。航道技術等級包括現狀技術等級和發展規劃技術等級。航道發展規劃技術等級根據相關自然條件以及防洪、供水、水資源保護要求和航運發展需求等因素評定。

    第八條　全國航道規劃由國務院交通運輸主管部門會同國務院發展改革部門、國務院水行政主管部門等部門編制，報國務院批準公布。流域航道規劃、區域航道規劃由國務院交通運輸主管部門編制并公布。

    省、自治區、直轄市航道規劃由省、自治區、直轄市人民政府交通運輸主管部門會同同級發展改革部門、水行政主管部門等部門編制，報省、自治區、直轄市人民政府會同國務院交通運輸主管部門批準公布。

    編制航道規劃應當征求有關部門和有關軍事機關的意見。涉及海域、重要漁業水域的，應當有同級海洋主管部門、漁業行政主管部門參加。編制全國航道規劃和流域航道規劃、區域航道規劃應當征求相關省、自治區、直轄市人民政府的意見。

    流域航道規劃、區域航道規劃和省、自治區、直轄市航道規劃應當符合全國航道規劃。第九條　依法制定并公布的航道規劃應當依照執行；航道規劃確需修改的，依照規劃編制程序辦理。

    第三章　航道建設

    第十條　新建航道以及為改善航道通航條件而進行的建設活動（以下稱航道工程建設）應當遵守法律、行政法規關于建設工程質量管理、安全管理和環境保護的規定，符合航道規劃，執行有關的國家標準、行業標準和技術規范，依法辦理相關手續。

    第十一條　航道建設單位應當根據航道建設工程的技術要求，依法通過招標等方式選擇具有相應資質的勘察、設計、施工和監理單位進行工程建設，并對工程質量進行監督檢查。

    從事航道工程建設的勘察、設計、施工和監理單位，應當依法取得相應的資質，并在其資質等級許可的范圍內從事航道工程建設活動，依法對勘察、設計、施工、監理的質量和安全負責。

    第十二條　有關縣級以上人民政府交通運輸主管部門應當加強對航道建設工程質量和安全的監督檢查，建立航道建設市場信用管理制度，維護航道建設市場秩序。

    第十三條　航道建設工程竣工后，應當按照國家有關規定組織竣工驗收，經驗收合格方可投入使用。

    航道建設單位應當自航道建設工程竣工驗收合格之日起60日內，將竣工測量圖報送負責航道管理的部門。沿海航道的竣工測量圖還應當報送海軍航海保證部門。第十四條　進行航道工程建設應當維護河勢穩定，符合防洪要求，不得危及依法建設的其他工程或者設施的安全。因航道工程建設損壞依法建設的其他工程或者設施的，航道建設單位應當予以修復或者依法賠償。

    第四章　航道養護

    第十五條　國務院交通運輸主管部門應當制定航道養護技術規范。

    負責航道管理的部門應當按照航道養護技術規范進行航道養護，保證航道處于良好技術狀態。

    第十六條　負責航道管理的部門應當根據航道現狀技術等級或者航道自然條件確定并公布航道維護尺度和內河航道圖。

    航道維護尺度是指航道在不同水位期應當保持的水深、寬度、彎曲半徑等技術要求。

    第十七條　負責航道管理的部門應當按照國務院交通運輸主管部門的規定對航道進行巡查，發現航道實際尺度達不到航道維護尺度或者有其他不符合保證船舶航行安全要求的情形，應當進行維修，及時發布航道通告并通報海事管理機構。

    第十八條　海事管理機構發現航道損毀等危及通航安全的情形，應當及時通報負責航道管理的部門，并采取必要的安全保障措施。

    其他單位和人員發現航道損毀等危及通航安全的情形，應當及時報告負責航道管理的部門或者海事管理機構。

    第十九條　負責航道管理的部門應當合理安排航道養護作業，避免進行限制通航的集中作業和在通航高峰期作業。

    負責航道管理的部門進行航道疏浚、清障等影響通航的航道養護活動，或者進行確需限制通航的養護作業的，應當設置明顯的作業標志，采取必要的安全措施，并提前通報海事管理機構，保證過往船舶通行以及依法建設的工程設施的安全。

    第二十條　進行航道養護作業可能造成航道堵塞的，有關負責航道管理的部門應當會同海事管理機構事先通報相關區域負責航道管理的部門和海事管理機構，共同制定船舶疏導方案，并向社會公告。

    第二十一條　因自然災害、事故災難等突發事件造成航道損壞、阻塞的，負責航道管理的部門應當按照突發事件應急預案盡快修復搶通；必要時由縣級以上人民政府組織盡快修復搶通。

    船舶、設施或者其他物體在航道水域中沉沒，影響航道暢通和航行安全的，其所有人或者經營人應當立即報告負責航道管理的部門和海事管理機構，按照規定自行或者委托負責航道管理的部門或者海事管理機構代為設置標志，并應當在海事管理機構限定的時間內打撈清除。

    第二十二條　航標的設置、養護、保護和管理，依照有關法律、行政法規和國家標準或者行業標準的規定執行。第二十三條　部隊執行任務、戰備訓練需要使用航道的，負責航道管理的部門應當給予必要的支持。

    第五章　航道保護

    第二十四條　新建、改建、擴建（以下統稱建設）跨越、穿越航道的橋梁、隧道、管道、纜線等建筑物、構筑物，應當符合該航道發展規劃技術等級對通航凈高、凈寬、埋設深度等航道通航條件的要求。

    第二十五條　在通航河流上建設永久性攔河閘壩，建設單位應當按照航道發展規劃技術等級建設通航建筑物。通航建筑物應當與主體工程同步規劃、同步設計、同步建設、同步驗收、同步投入使用。

    閘壩建設期間難以維持航道原有通航能力的，建設單位應當采取修建臨時航道、安排翻壩轉運等補救措施，所需費用由建設單位承擔。

    在不通航河流上建設閘壩后可以通航的，閘壩建設單位應當同步建設通航建筑物或者預留通航建筑物位置，通航建筑物建設費用除國家另有規定外，由交通運輸主管部門承擔。

    通航建筑物的運行應當適應船舶通行需要，運行方案應當經負責航道管理的部門同意并公布。通航建筑物的建設單位或者管理單位應當按照規定維護保養通航建筑物，保持其正常運行。

    第二十六條　在航道保護范圍內建設臨河、臨湖建筑物或者構筑物，應當符合該航道通航條件的要求。

    航道保護范圍由縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門會同水行政主管部門或者流域管理機構、國土資源主管部門根據航道發展規劃技術等級和航道保護實際需要劃定，報本級人民政府批準公布。國務院交通運輸主管部門直接管理的航道的航道保護范圍，由國務院交通運輸主管部門會同國務院水行政主管部門、國務院國土資源主管部門和有關省、自治區、直轄市人民政府劃定公布。航道保護范圍涉及海域、重要漁業水域的，還應當分別會同同級海洋主管部門、漁業行政主管部門劃定。

    第二十七條　建設本法第二十四條、第二十五條第一款、第二十六條第一款規定的工程（以下統稱與航道有關的工程），除依照法律、行政法規或者國務院規定進行的防洪、供水等特殊工程外，不得因工程建設降低航道通航條件。

    第二十八條　建設與航道有關的工程，建設單位應當在工程可行性研究階段就建設項目對航道通航條件的影響作出評價，并送有審核權的交通運輸主管部門審核。通過交通運輸主管部門對航道通航條件影響評價進行的審核是建設項目審批或者核準的條件，未進行航道通航條件影響評價或者審核認為建設項目不符合本法規定的，負責項目審批或者核準的部門不予批準、核準，建設單位不得建設。但是，臨河、臨湖的中小河流治理工程，不通航河流上建設的水工程，現有水工程的水毀修復、除險加固、不涉及通航建筑物和不改變航道原通航條件的更新改造等不影響航道通航條件的工程，以及經國務院批準、核準，或者經國務院發展改革部門、國務院水行政主管部門批準、核準并已在批準、核準前按規定征求過交通運輸主管部門意見的水工程除外。

    國務院批準、核準的建設項目，國務院有關部門批準、核準的建設項目，以及與國務院交通運輸主管部門直接管理的航道有關的建設項目的航道通航條件影響評價，由國務院交通運輸主管部門審核；其他建設項目的航道通航條件影響評價，按照省、自治區、直轄市人民政府的規定由縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門審核。

    第二十九條　航道上相鄰攔河閘壩之間的航道通航水位銜接應當符合國家規定的通航標準和技術要求。位于航道及其上游支流上的水工程，應當在設計、施工和調度運行中統籌考慮下游航道設計最低通航水位所需的下泄流量，但水文條件超出實際標準的除外。

    保障下游航道通航所需的最小下泄流量以及滿足航道通航條件允許的水位變化的確定，應當征求負責航道管理的部門的意見。

    水工程需大幅度減流或者大流量泄水的，應當提前通報負責航道管理的部門和海事管理機構，給船舶避讓留出合理的時間。

    第三十條　與航道有關的工程施工影響航道正常功能的，負責航道管理的部門、海事管理機構應當根據需要對航標或者航道的位置、走向進行臨時調整；影響消除后應當及時恢復。所需費用由建設單位承擔，但因防洪搶險工程引起調整的除外。

    第三十一條　與航道有關的工程竣工驗收前，建設單位應當及時清除對航道通航條件有影響的臨時設施及其殘留物。

    第三十二條　與航道有關的工程建設活動不得危及航道安全。

    與航道有關的工程建設活動損壞航道的，建設單位應當予以修復或者依法賠償。

    第三十三條　在通航水域上建設橋梁等建筑物，建設單位應當按照國家有關規定和技術要求設置航標等設施，并承擔相應費用。

    橋區水上航標由負責航道管理的部門、海事管理機構負責管理維護。

    第三十四條　禁止下列危害航道通航安全的活動：

    （一）在航道內設置漁具或者進行水產養殖；

    （二）在航道和航道保護范圍內傾倒砂石、泥土、垃圾以及其他廢棄物；

    （三）在通航建筑物及其引航道和船舶調度區內從事貨物裝卸、水上加油、船舶維修、捕魚等影響通航建筑物正常運行的活動；

    （四）危害通航建筑物、航道整治建筑物、航標等航道設施安全的活動；

    （五）其他危害航道通航安全的活動。

    第三十五條　禁止在河道內為保護航道而依法劃定的砂石禁采區采砂；在航道和航道保護范圍內的其他區域采砂，不得損害航道通航條件。第三十六條　本法施行前建設的攔河閘壩造成通航河流斷航，需要恢復通航且具備建設通航建筑物條件的，由發展改革部門會同水行政主管部門、交通運輸主管部門提出方案，報本級人民政府決定。

    第六章　法律責任

    第三十七條　航道建設單位或者航道建設的勘察、設計、施工、監理單位在航道建設活動中違反本法規定的，由縣級以上人民政府交通運輸主管部門依照有關招標投標和工程建設管理的法律、行政法規的規定處罰。

    第三十八條　違反本法規定，負責航道管理的部門未履行本法規定的航道養護、航道巡查和維修職責的，由其上級主管部門責令改正；情節較重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

    第三十九條　依法應當進行航道通航條件影響評價的建設項目，建設單位未報送航道通航條件影響評價材料進行審核或者報送的航道通航條件影響評價材料未通過審核而開工建設的，由有審核權的交通運輸主管部門責令停止建設，限期補辦手續，可以處3萬元以下的罰款；逾期不補辦手續繼續建設的，處20萬元以上100萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

    違反航道通航條件影響評價的規定建成的項目導致航道通航條件嚴重下降的，由前款規定的交通運輸主管部門責令限期采取補救措施或者拆除；逾期未采取補救措施或者拆除的，可以由交通運輸主管部門代為采取補救措施或者依法組織拆除，所需費用由建設單位承擔。

    第四十條　與航道有關的工程的建設單位違反本法規定，未及時清除對航道通航條件有影響的臨時設施及其殘留物的，由負責航道管理的部門責令限期清除，可以處2萬元以下的罰款；逾期仍未清除的，處3萬元以上20萬元以下的罰款，并由負責航道管理的部門依法組織清除，所需費用由建設單位承擔。

    第四十一條　在通航水域上建設橋梁等建筑物，建設單位未按照規定設置航標等設施的，由負責航道管理的部門或者海事管理機構責令改正，可以處5萬元以下罰款。

    第四十二條　違反本法第三十四條規定，有第一項所列行為的，由負責航道管理的部門或者漁業行政主管部門責令改正，可以處1萬元以下罰款；有第二、三、四、五項所列行為之一的，由負責航道管理的部門責令改正，對單位可以處5萬元以下罰款，對個人可以處2000元以下罰款；造成損失的，依法承擔賠償責任。

    第四十三條　違反本法規定，在航道和航道保護范圍內采砂的，由依法負責河道采砂管理的部門或者負責航道管理的部門依照有關河道采砂管理的法律、行政法規的規定處罰。

    第四十四條　交通運輸主管部門或者負責航道管理的部門及其工作人員應當嚴格按照本法規定的處罰種類和幅度，根據違法行為的性質和具體情節行使行政處罰權，具體辦法由國務院交通運輸主管部門制定。

    第四十五條　交通運輸主管部門或者負責航道管理的部門以及其他有關部門不依法履行本法規定的職責的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。第四十六條　違反本法規定，構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

    第七章　附　　則

    第四十七條　進出軍事港口、漁業港口的專用航道不適用本法。專用航道由專用部門管理。

    第四十八條　本法自　　年　月　日起施行。

    關于《中華人民共和國航道法（草案）》的說明

    一、立法的必要性

    航道是重要的公益性基礎設施。我國現有內河航道通航里程近13萬公里，沿海航道通航里程8000多公里，作為水路運輸的基礎，這些航道承載著約占社會貨運總量11%和貨物周轉總量47%的貨運量。但是相比于美國、德國等航運發達國家，我國航道的利用率還比較低，水路運輸的效能還有待進一步發揮。實踐中，我國航道保護和利用面臨著航道規劃科學化水平不足，航道建設等級和網絡化程度較低，以及建設攔、跨、臨航道建筑和進行非法采砂取土等活動造成礙航、斷航等突出問題。

    黨中央、國務院高度重視航道事業對國民經濟發展的帶動作用。中央領導同志多次指示，要充分發揮內河航運作用，沿大江大河和陸路交通干線，推進梯度發展，推動產業轉移，發展跨區域大交通大流通，形成新的區域經濟增長極。加強航道的規劃、建設和管理，將有限的航道資源保護好、利用好，對于促進具有運量大、能耗小、成本低、污染少等優勢的水路運輸業發展，進而帶動相關區域經濟發展，具有重要意義。

    國務院1987年制定施行的《中華人民共和國航道管理條例》，對航道的保護和利用發揮了積極作用，但由于一些規定過于原則、約束力不強，對一些新問題、新情況缺乏規范，已無法適應新形勢下航道保護和利用的要求，有必要在總結實踐經驗的基礎上，完善相關制度，并與公路、鐵路、機場、管道等重要基礎設施的專門法律相配套，制定航道法。2011年1月印發的《國務院關于加快長江等內河水運發展的意見》（國發〔2011〕2號）中明確提出了“加快出臺航道法”的意見。近年來，全國人大代表、政協委員多次提出抓緊制定航道法的建議或提案。全國人大常委會2011年選擇航道法進行了立法項目論證，并將該項目列入《十二屆全國人大常委會立法規劃》和《全國人大常委會2014年立法工作計劃》。

    2006年9月，原交通部向國務院報送了《中華人民共和國航道法（送審稿）》。法制辦收到此件后，多次征求國務院有關部門、部分地方人民政府、企業和專家的意見，進行了實地調研，召開了座談會、論證會，通過互聯網向社會公開征求意見，會同交通運輸部等部門對送審稿進行了反復研究、修改，形成了《中華人民共和國航道法（草案）》（以下簡稱草案）。草案已經2014年4月2日國務院第43次常務會議討論通過。

    二、草案的主要內容

    （一）完善了航道規劃的規定。航道規劃是航道保護、利用的具體依據。草案一是規定航道規劃分為全國航道規劃、流域航道規劃、區域航道規劃和省、自治區、直轄市航道規劃（第六條第一款）。二是按照利用的需要，明確了航道規劃應當包括的具體內容（第六條第二款）。三是注重航道規劃與其他規劃的銜接，要求航道規劃應當符合依法制定的流域、區域綜合規劃，水資源規劃、防洪規劃和海洋功能區劃，并與涉及水資源綜合利用的相關專業規劃以及依法制定的其他相關規劃和軍事設施保護區劃相協調（第六條第三款）。

    （二）充實了航道建設、養護的規定。航道建設質量安全和規范的養護作業是保障航道安全、暢通的基礎。草案一是針對保障航道建設質量安全的關鍵環節和主要問題，設專章對航道建設作了規定，要求航道工程建設應當遵守法律、行政法規關于建設工程質量管理、安全管理和環境保護的規定，符合航道規劃，執行有關的國家標準、行業標準和技術規范；明確了航道建設各參與方的質量安全責任和交通運輸主管部門的安全監管責任（第三章）。二是從強化政府和航道管理部門責任著手充實了航道養護的相關規定，要求國務院交通運輸主管部門應當制定航道養護技術規范;負責航道管理的部門應當按照航道養護技術規范進行航道養護，保證航道處于良好技術狀態；并對航道的巡查、維修、搶修等主要養護制度以及疏浚、清障等養護作業的相關要求作了明確規定（第四章）。

    （三）強化了航道保護制度。針對攔、跨、臨航道建筑物選址和建設對航道通航條件的要求保障不夠，導致航道通航條件惡化的問題，草案明確和強化了航道保護的相關制度：一是建設跨越、穿越航道的建筑物、構筑物，應當符合該航道發展規劃技術等級對通航凈高、凈寬、埋設深度等通航條件的要求（第二十四條）。二是在通航河流上建設永久性攔河閘壩，建設單位應當按照航道發展規劃技術等級建設通航建筑物，并實現同步規劃、同步設計、同步建設、同步驗收、同步投入使用“五同步”（第二十五條）。三是在航道保護范圍內建設臨河、臨湖建筑物或者構筑物，應當符合該航道通航條件的要求（第二十六條）。四是對在航道內和航道保護范圍內破壞航道通航條件的一些行為作了明確的禁止性規定（第三十四條、第三十五條）。

    草案還對違反本法行為的法律責任作了規定。（第六章）

    三、關于航道通航條件影響評價制度

    實踐中，攔、跨、臨航道工程造成礙航、斷航的問題較為突出。據交通運輸部統計，建國初期全國內河航道通航總里程約為17萬公里，由于一些攔截航道的工程沒有相應建設過船設施，造成目前航道中斷4萬余公里。在我國現有的內河航道通航總里程中，三級及以上航道（可通航1000噸級以上船舶）僅占7.9%，與美國占61%、德國占68%的比例相比差距很大。同時，有關普查數據顯示，全國航道上的攔河建筑物共4186座，其中建有過船設施的僅有908座，能正常使用過船設施的僅621座；橋梁共40972座，其中不滿足通航標準的占70%。

    現行航道管理條例規定，修建與通航有關的設施或者治理河道、引水灌溉應當事先征求交通主管部門的意見。但是，由于征求意見制度約束力較弱，航道保護的問題一直沒有得到很好解決。對不符合通航標準的攔、跨、臨航道工程，如果沒有必要的事前預防把關制度，一旦建成，事后再要拆除或改建，必然代價巨大。為了解決這方面的突出問題，從上世紀90年代開始，中央和一些地方開始對橋梁等與通航有關的工程建設探索實施航道影響審查制度，取得了很好的效果。從國外經驗看，美國、俄羅斯、德國等航運發達國家也都設定了獨立的通航條件論證、審查制度，有效促進和保障了水資源綜合利用和航道的發展。根據航道保護的實際需要，在總結實踐經驗并征求有關部門和專家意見的基礎上，草案設定了航道通航條件影響評價制度。

    根據政府職能轉變要求和行政審批制度改革的精神，草案將航道通航條件影響評價作為工程項目審批、核準的條件，并最大限度縮小了需要進行航道影響評價的建設項目的范圍。草案規定：建設與航道有關的工程，建設單位應當在工程可行性研究階段就建設項目對航道通航條件的影響作出評價，并送有審核權的交通運輸主管部門審核。通過交通運輸主管部門對航道通航條件影響評價進行的審核是建設項目審批或者核準的條件，未進行航道通航條件影響評價或者審核認為建設項目不符合本法規定的，負責項目審批或者核準的部門不予批準、核準，建設單位不得建設。同時，明確了不需要進行航道通航條件影響評價的法定范圍。（第二十八條）（責任編輯：劉舒尹）